在数字经济与平台经济浪潮的推动下，外卖骑手、网约车司机、快递员等新就业群体成为都市中不可或缺的“毛细血管”。然而，这一群体普遍面临职业风险高、收入不稳定、社会保障薄弱等困境。如何破解这一群体在社会保险与商业保险方面的痛点与难点，构建适应新就业形态保障体系，成为2026年全国两会代表委员关注的热点。就此，《中国银行保险报》记者专访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成。

优化社保制度的当务之急是“补低扶弱”

《中国银行保险报》：当前，新就业群体已成为支撑城市运转的重要力量。面对数字化与智能化浪潮对传统财富创造及分配格局的深刻重构，我国现行主要基于正规劳动关系建立的社保制度，在哪些核心环节出现了“不适应”？

郑功成：我们已进入数字化、智能化时代。第四次科技革命正在重构财富创造与初次分配格局。然而，我国现行的社会保障制度仍建立在过去的就业和分配格局基础之上：社会保险依赖正规劳动关系和传统劳动所得，经办机制难以适应灵活就业和新业态，福利服务也未充分兼顾身体功能状态。这种滞后若持续下去，必将抑制社保制度的再分配功能。

当前面临两大严峻挑战：一是新业态下的灵活就业群体日益壮大，动摇了传统社保制度的根基；二是数智化带来的“机器换人”预计将波及七成制造业并向服务业蔓延，严重冲击社保筹资来源。更深层次的挑战则是当财富创造与初次分配格局发生深刻变化后，社会保障的再分配功能还能维持多少——作为世界性难题，迫切需要当今世界共同面对，对于追求共同富裕的中国无疑提出了更高要求。

推进共同富裕的关键是建立健全社会保障体系，健全社会保障体系的关键是优化社会保障制度，优化社会保障制度的关键在于要守正创新，当务之急是“补低扶弱”。

在具体实践中，社会保障要多“雪中送炭”，对于济贫助弱的保障项目需要多做尽力而为的事情，对于“锦上添花”的项目则要量力而行。只有将建立在集体主义、互助共济基础之上的社保作为一种不容动摇的信仰和信念，以常识和目标为导向，才能辨识理论的谬误与制度及实践的优劣，才能引领公众免遭误导，才能促使社会保障制度走向公正。

逐步提高灵活就业人群和农民养老金待遇

《中国银行保险报》：展望“十五五”，在参保扩面上，针对新就业群体的社保制度改革应在哪些关键环节突破？如何解决灵活就业人员和农民养老金待遇偏低的问题？

郑功成：“十五五”参保扩面，不能再是简单的人数累加，而是要在优化现行制度安排的同时真正聚焦重点群体、破解参保堵点。

当前，新就业形态劳动者的工作自主性强，但受平台管理，劳动关系认定难，导致传统社保制度难以完全覆盖。“十五五”期间，要兼顾这一庞大群体的缴费承受力，基于提升保障待遇的目标，建立与新就业形态相适应的社会保险筹资机制，要放开灵活就业人员在就业地参保的户籍限制，扩大工伤保险覆盖范围，扎实推动职业伤害保障试点扩大到全国，把更多新就业形态人员纳入保障范围。

同时，要精准服务灵活就业人员等重点群体，提升其参保积极性。以农民工为主体的灵活就业群体流动性强，社保关系转移接续不畅、缴费中断等问题突出；部分灵活就业人员因收入不稳定，难以保证按时持续缴纳。同时，失业保险面临“覆盖错配”困境，参保者多为稳定就业者，而灵活就业人员、农民工等失业风险较大群体反而难以参保。因此，应精准破解制度障碍、补齐群体短板，降低缴费率，优化缴费档次设置，建立弹性缴费机制，允许根据收入变化自主缴费。

在养老金制度改革与体系建设方面，全面优化法定养老金制度安排，是实现基本养老保险制度高质量发展并提供清晰、稳定预期的根本所在，是建立合理的多层次养老金体系的前提。这方面，要提高基本养老保险制度的统筹责任本位。其中，职工基本养老保险应当实现标准化的全国统筹，以全国统一的政策，促使制度公平性得到实质性提升；机关事业单位工作人员基本养老保险需要打破与财政分级负责制紧捆绑关系，先做到市级为本位，再提升到省级为责任本位，确保这一制度的公平性逐步得到提升并可持续发展；城乡居民基本养老保险需要在细分人群的条件下精准激发参保缴费积极性，增强中央与省级统筹的责任，循序渐进地提高灵活就业人群的养老金待遇，特别是要对高龄农民的基础养老金应当尽快大幅度提升，以补偿其在计划经济时期对国家建设作出的无私奉献。

此外，要优化居民基本养老保险的筹资机制，主要是要对农民参保缴费给予更有力度的补贴，同时将分担缴费责任纳入城乡集体经济职责范畴，只有增强入口处的参保缴费激励性，才能动员居民积极参保，进而促使其养老金待遇稳步提升。当然，对于高龄农民而言，完全不可能再通过参保缴费来达到提高养老金的目标，就只能依靠政府财政或者划拨国有资产来提高其基础养老金待遇，这在法理上是完全站得住脚的。

商保在构建多层次社保“防护盾”中角色重要

《中国银行保险报》：除了政府主导的基本社保，商业保险在多层次社会保障体系中扮演着重要角色。您认为商业保险如何在医疗、养老、工伤及意外等方面为新业态群体提供有效补充？

郑功成：商业保险是我国多层次社会保障体系的有机组成部分，对新业态劳动者具有特殊的意义。一方面，新业态劳动者同样需要健全的社会保障，但现行制度安排囿于正规劳动关系的约束，一时不可能满足其需要，这事实上为商业保险发展提供了空间与机遇。另一方面，法定社会保障的目标是保基本，满足的是普遍性需求，必须符合社会公平原则，而商险则可以超越基本保障范畴，满足个性化需求，同时兼顾效率取向。从现实出发，对新业态劳动者而言，政府需要主导其法定的基本养老保险，也应当支持其通过市场机制获得相应的补充养老保险（无论是企业年金形态还是个人养老金或用于养老金的寿险业务）；政府需要将其纳入法定医保范畴，但超越该范畴之上的医疗保障与健康服务需求仍需通过商业健康保险来解决；在工伤保险不能覆盖到所有社会劳动者身上的时候，职业伤害保障可以成为商保公司经办的重要业务并应当通过相关法律法规覆盖到包括新业态从业者在内的全体社会劳动者身上。