今年的政府工作报告，将“更大力度保障和改善民生”列为2026年发展主要预期目标之一。其中，城乡居民基础养老金月最低标准提高20元引发关注。

据悉，这一举措将直接惠及1.8亿多领取养老金的老年人，其中农民占比超七成。

全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成长期关注农民养老金问题，多年来持续呼吁提高城乡居民基础养老金，并强调重点向高龄农民倾斜。“我们给农村老人提高养老金，实际上也是对年轻农民参加养老保险的一种激励。”郑功成认为。

当前，城乡居民基础养老金月最低标准是否还有更多提升空间？如何完善机制，让农民愿参保、长缴费、多得益？针对这些热点问题，全国两会期间，郑功成接受红星新闻记者专访。

明确信号：

推进共同富裕步伐加快，对人的关注越来越多

红星新闻：今年政府工作报告将“更大力度保障和改善民生”单列部署，提出提高城乡居民基础养老金等具体举措。您认为这对“十五五”开局有何意义？

郑功成：今年全国两会发出十分明确的信号，就是扎实推进共同富裕的步伐明显加快了。这其中蕴含的宏观政策取向，是要让发展成果更多地惠及全体人民。

这一宏观政策取向背后，“投资于人”的思路越来越清晰。“投资于人”，最终通过社会保障和基本公共服务均等化的推进来具体落实。

具体的政策信号已发出。例如从2025年1月1日起，对3周岁以下婴幼儿发放每月300元的补贴，至其年满3周岁。截至目前，全国有3300多万婴幼儿家庭领到育儿补贴，中央财政为此增加预算900多亿元，这是普惠性儿童福利，以后还有可能提升标准。还有为中度、重度和完全失能等级的老年人发放养老服务消费补贴。这些信号非常明显，就是对人的关注越来越多。

过去社会保障主要重视社会救助和社会保险，从去年开始，社会福利被提到很高程度，重点就是儿童福利和老年福利，普惠性福利开始成为全民共享国家发展成果的重要政策指向。所以，“投资于人”、共同富裕、发展社会福利事业，这代表“十五五”期间，保障民生力度会更大，民生改善程度会更大，是非常值得期待的。

城乡居民基础养老金提标：

应看到进步，还要缩小差距

红星新闻：政府工作报告明确城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元，如何看待此次提标的意义？

郑功成：我们要历史、辩证地来看待这个问题。2009年为农村居民开始建立公共养老金制度是历史性巨大进步，它通过政府提供福利性基础养老金方式迅速促使这一制度惠及全国半数以上老年人。但城乡居民养老金偏低是事实，“十五五”时期要加快提升幅度，但更重要的是要从优化社会保障制度安排来考虑，目标是要缩小差距。

养老保险初衷是保障人年老后的基本生活来源。现在农村老人领一两百块钱，显然不能保障基本生活。作为公共品，要把居民养老保险放到能否解决老年人后顾之忧，能否促进养老金制度公平的维度去看待。城乡居民养老金水平不仅需要提升，而且要大幅度提升才好。

从历史角度看，我们应看到进步：城乡居民基础养老金2009年试点时的最低标准是55元，到2023年提升至103元，14年涨了48元。从2024年开始，每年涨20元，这三年涨了60元。这说明国家对居民养老金重视程度在提高，投入力度也明显增强。

另一方面，近三年连续增长，使居民养老金调待频次跟上城镇职工和机关事业单位人员每年调养老金的步伐，过去是城市离退休人员年年调，以农民为主体的居民养老金几年才调一次，现在实现同步，年年都调整，显然具有进步意义。

肯定进步的同时，我们必须承认，城乡居民养老金的水平仍然很低，这种局面无法解除居民养老的后顾之忧，无法促使整个公共养老金制度走向公平，还会衍生出诸多不良效应，因此应该持续提升城乡居民养老金水平。

后续如何提标？

不赞成普遍性大幅提升，应重点关注高龄农民

红星新闻：有声音称应该将农民养老金提升至500元/月甚至更高，您认为可行吗？后续应如何提标？

郑功成：我不赞成普遍性地居民养老金一下提500元、提1000元。养老金制度具有显著刚性发展特征，不仅需理性建制，且需理性发展。作为较早提出要切实提高居民养老金水平的人，我认为需严肃认真地考虑政策目标及政策行为产生效应。尽管普遍性提高居民养老金水平是必由之路，但不等于简单普遍性地大幅度增加，这不现实，亦非符合制度规律，更不利于长远。

要持续、渐进、加大提升幅度，这符合制度发展规律。更重要的是，要分人群来提升。我特别强调年龄要作为依据，重点关注农村高龄老人。年龄越大，养老金提标幅度应越大，他们已没办法通过参保缴费来提高待遇了。

我们要理解，城乡居民养老保险不是单纯社会养老保险，而是“福利性+保险性”的复合型制度安排。基础养老金是政府财政全额负责发放的福利性待遇。

对于已年老农民，他们的养老金只能通过政府加大财政投入来提高。尤其是高龄农民，他们是计划经济时代走过来的，为国家建设付出巨大努力，应该在年老时得到保障。这不同于对现在或未来农民的普遍要求，而是承认他们的历史贡献。这部分人群规模越来越小，不会让财政支出无限加大。

红星新闻：您认为补偿高龄农民的年龄门槛设到多少岁合适？

郑功成：年龄设定要根据财政实力来定。如果财力有限，可先从80岁及以上的农村老年人开始，比如以农村低保标准为标准，后续据财力逐步提高标准。如果财力能承受，从70岁开始，还可分年龄段如70岁、80岁及以上分档提标。对于农村高龄老人，靠每年增加20元不能解决问题，我特别希望尽快出台针对高龄农村老人的基础养老金提标政策，让其在有限晚年尽快更多分享到国家发展成果。

这里还有一层隐含逻辑：我们现在动员农民工参加职工养老保险，实行现收现付制，蕴含一种代际权利义务关系。年轻农民交的钱用来给城市职工发养老金，他们家乡父母却享受不到相应待遇，不符合公共养老金代际传递逻辑。给农村老人增加基础养老金，实际也是对年轻农民参保的一种正向激励。

需特别指出的是，大幅增加农村高龄老年人基础养老金，这笔资金是否从财政列支应视财力决策，但不宜以财力紧张为由而拖延。对于中青年农民而言，宜将现行的“福利+保险”型制度真正转向社会保险型，即采取分担缴费责任方式来激励其参保缴费，进而提升其未来养老金待遇，而不是现在普遍增长，其不能变成完全由政府财政负责的制度安排。

完善激励机制：

缴费责任要分担，不能全由个人承担

红星新闻：如何完善机制，让农民在内的城乡居民愿参保、长缴费、多得益，实现制度公平与可持续？

郑功成：现在农民参保积极性不高，很重要原因是缴费责任无人分担。大部分农民属于低收入阶层，全部费用自己承担，自然没有动力。关键是要找到缴费责任分担者。

城市职工为什么愿意参保？因为单位承担大部分。现行政策规定是用人单位按工资总额的16%为职工缴纳养老保险费，职工自己缴费工资的8%。农民参加基本养老保险时，政府补贴有限，农民缴费100元、政府补贴30元，缴费200元以上后，政府补贴递减，甚至限制农民高缴费。换言之，农民养老保险费基本自己缴。

我认为，农民从事的农业是保障国家粮食安全的基础产业，政府应分担责任。如政府能分担更多缴费责任，中青年农民和城乡居民参保积极性就会调动起来。同时，集体经济发展好的地方，集体经济组织应为村民分担缴费。

给农村老人特别是高龄老人加养老金，也能激励年轻人参保。年轻人现在缴费，自己父辈能直接受益，这就明确代际传递的权利义务关系。 如果我们不这么做，现在农村高龄老人养老金很低，农村年轻人与农民工会失去参保动力。

激励城乡居民参保有两条逻辑：一是缴费责任有分担者，分担幅度必须是实质性的，中青年农民才愿意参保，才会有年轻人愿意当农民。如全由个人承担，自己缴费自己养老，相当于自己存钱，就失去社会保障互助共济属性。二是要明确代际权利义务关系的传递，年轻人现在缴的养老保险费，能直接惠及他的父辈，也为他的子辈做示范，让养老保险与父辈、子辈利益切实相关。