按语：2025年末，中央经济工作会议部署了2026年经济工作，坚持民生为大，坚持“投资于物”和“投资于人”紧密结合是会议提及的重点内容。2026年是“十五五”开局之年，“十五五”规划的建议提出，“十五五”时期，经济社会发展的主要目标包括：高质量充分就业取得新进展，居民收入增长和经济增长同步、分配结构得到优化，社会保障制度更加优化、更可持续。2026年以及整个“十五五”时期，相关目标如何逐步实现？第一财经《2026经济展望》对话全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成。

如何实现“城乡居民增收”？

第一财经：中央经济工作会议把制定实施城乡居民增收计划列入到2026年经济工作的重点任务。“制定实施”从措辞上看是很具体的动作了，而“城乡居民增收”既有利于拉动内需，也关系到民生福祉。具体从何处入手，您的建议有哪些？

郑功成：应该说居民增收，大家的解读好像是为了消费，为了内需，这是毫无疑问的。但同时大家也要注意到，“十五五”规划的建议也用相当的篇幅来讲，扎实推进全体人民共同富裕。共同富裕的步伐，我认为是在明显地加快。所以增加居民收入当然是为了让人民步入共同富裕的境界，日益地接近那个目标，所以它是双重目标。

我们可以看一看，居民收入增长从哪里入手。我们一般地认为居民收入的增长有四条途径，一条是劳动报酬。这个劳动报酬我计算了一下，我们2024年应该是占到整个居民收入的大概56%以上。排在第二位的就是转移性的收入，大概18.5%，通过社会保障。排在第三、第四就是经营性的收入，比方说个体工商户，然后财产性的收入，比方有房子的出租房屋。这四项收入构成了居民收入的来源。

回到2026年要制定实施的方案，一定是多管齐下。但是有财产性收入的人不见得很多，能够创造经营性收入的人，目前来看也不会太多，所以它的主攻方向，我认为是劳动报酬的提升和通过社会保障的转移性收入的增加。我们劳动报酬在初次分配中间的占比45%左右，我们特别期望的，在“十五五”期间，至少每年提高一个百分点，到2030年应该能够提高到50%以上。

劳动报酬里面，我又特别认为要提高最低工资标准。最低工资在发达国家或者根据国际劳工组织的标准，应该占到平均工资40%至60%。我们国家应该离40%还是有相当的距离。所以你先把它的最低点，把最低工资标准的底部抬高了，整个劳动报酬总体上才有可能上升。那么最低工资标准，还有人主张，要明确每小时最低工资标准是多少。

第一财经：尤其是对于灵活就业人群来说。

郑功成：对，就是从事灵活就业的、新业态的人们，比如送外卖、送快递，送一个小时，他的劳动报酬。提高最低工资标准，并且实行最低时薪制，可能是一个需要着重考虑的合理举措。排在第二位的当然就是通过社会保障获得的转移性收入。2025年中央给0至3岁的儿童，每个月发300块，这个就叫转移性收入，这是中央政府的大手笔。300块钱在北京、上海可能是个小数，但是在农村地区、在中西部地区，它是个大数。这是一笔大的福利。现在到了“投资于物”和“投资于人”并重的这么一个阶段，怎么投资于人，无非是教育、医疗、社保、福利。所以社会保障的转移性收入，我认为是值得期待的。在“十五五”期间，可能从现在的18.5%提高到百分之二十几，甚至30%，这个是有可能的。所以劳动报酬的增长，转移性收入的增长，可能构成“十五五”期间居民收入增长的两条主要的途径。如果说这两条发力了，然后尽可能地畅通城乡居民的财产性收入，疏通经营性收入，像个体工商户，打通它的堵点、痛点。我们就可以乐观地预计，“十五五”期间居民收入的增长可能是前所未有。

如何提高城乡居民养老金？

第一财经：社会保障转移支付这一部分，“十五五”规划的建议当中也是提到了，要逐步地提高城乡居民的基础养老金。2025年人均每个月是增加了20块钱，从原来的每月123增长到143元，这其实是一个很大的涨幅，但是仍然有很多人认为涨得还不够，还是太低了。有专家就建议要把基础养老金提高到每月500元，甚至是1000元，您怎么测算？

郑功成：我们为农民或者非正规就业的居民提供养老金，它其实不完全是一个社会养老保险，而是一个带有社会福利性质的、普惠性质的这么一个制度安排。现在领居民养老金的是1.8亿多人，一个人一个月补二十块，一年就是240块，240块乘以1.8亿多人，这笔钱也不是个小数。所以说，对居民养老金的提升是采取了有力的行动。尽管这个居民的养老金跟职工的养老金差距还依然很大，但是要看到，一个是从无到有，然后从有到差距逐渐地在缩小，这一点是我们分析这个问题的基础。第二点，我们必须要承认，居民的养老金确实水平太低。基础养老金（每月最低）143块钱，加上个人缴费，然后达到220多块钱，比农村低保水平要低。必须要提高居民的养老金，不光是养老金制度要公平，而且也要关系到民生的改善和消费的提升。第三点，要加大力度，居民养老金的提升的力度，它一定是渐进的。尽力于为，要不断地提高它的标准；量力于行，就要根据我们的财力配置。第四点，我个人认为，就是在居民养老金的提升上，还是要分年龄。我到农村搞过调查，比方80岁以上的农民，他们的期盼可能更热切一点，希望在自己步入高龄的时候，能够有更多一点的养老金来增加他的生活的底气和信心。第二点来讲，高龄的老人确实是为国家做出过不能忽略的贡献。因为当年都是出义务工的，义务工是不仅不要劳动报酬，是自己带着干粮、拿着被褥去干的。所以我们共和国的财富积累到现在，是有当年的老农民、老一代的无私奉献在里面。第五点，我们还要调动参保的积极性，这样你才能够做大居民养老保险基金。如果一两亿，将来两三亿人都得要财政来负担，没有任何国家是能承受得了的。还应该激发人们参保缴费的积极性。

第一财经：有专家提出，因为城乡居民的养老金，大部分的资金是来自财政补贴，它的福利性质大于保险的性质。既然如此，是不是可以改成一个全民的最低养老金这样的体系，由中央来承担它的基本盘，比如每人每月假设是500块钱这样的一个标准？

郑功成：从社会保障制度的规律来讲，建立了一个制度，你要把它完全去掉，重新建一个制度，我觉得几乎在世界上任何国家都不可行的。一定是在原有制度的基础上，通过参数的调整，通过结构的优化，循序渐进地来往前走。当时采取的只要到60岁就发55块钱，那是我们以城补乡，以工业反哺农业，那是我们要解决“三农问题”，是党和政府的一个巨大的福利举措。恰恰是由于基础性的养老金由政府负责，我们才能够在短短的几年间，你看2009年才开始实行，2012年就马上全部覆盖，这恰恰是我们社会主义制度的优越性。正因为有这个福利性，我们才有广的覆盖性，才能够让所有的老人按月领取一笔数量不等的养老金。2024年底全国是3.28亿人领养老金，全世界基本两个领养老金的有一个是中国的老人。

你看2009年，农村养老保险，只有55块钱，因为没有缴过费。现在220多块钱，其中143块是政府的财政补贴，那就还有80多块是人家缴费形成的。刚开始试点的时候，是百分之百的福利性，到现在大概60%，将来有可能降为30%、40%。所以我们现在的走势不是往发500块、800块福利的方向走，而是往社会养老保险的方向走。只有居民养老保险往那个方向走，它才能跟职工的基本养老保险、机关事业单位的养老保险，保持制度结构的一致性。今后他在流动过程中间，在角色转换过程中间，才会更加地自由，更加地畅通。有很多人在提出各种的改革方案，但是一定要牢记，社会保障制度是任何国家都不敢轻易地改弦易辙，另起炉灶的。

初次分配、再分配、第三次分配如何发力？

第一财经：“十五五”规划的建议提出要完善收入分配制度，在未来的三次分配当中，2026年，您认为有哪些改革的措施是有望可以推进的？

郑功成：我过去讲到初次分配的调节，是采用中医式的疗法，要有整体观，要有长远观。不能劳资之间今天是这个格局，（明天）如果一下子天平放到另一方面来了，可能它会导致一系列的严重问题。总体讲起来无非就是，政府减点税，资本让点利，让劳动者多得一点。劳动报酬，你比方说灵活就业者，我就特别期望，我们的主管部门能够有一个工资的指导表。因为比方说送外卖、送快递的这帮劳动者很辛苦。要是有个指导价，送快递、送外卖的一个小时，你必须拿到多少钱。你要平衡资本、劳动者、消费者的关系，政府当然要适当地介入。如果说2亿多的灵活就业者的劳动报酬得到提升，整个劳动报酬就会提升。再分配，我向来主张是可以采取西医式的疗法，这个可以快。你比方说我们给0-3岁儿童一下子就300块就出去了。再分配的社会保障有时候要“快刀斩乱麻”。

第一财经：立竿见影。

郑功成：国家的财政可以立竿见影。至于第三次分配，应该是个人的合法所得，然后再捐献出来。每年有组织的募捐，可能2000亿元左右，占到GDP，我们2025年（预计约）140万亿，零点零几成。所以如果说就从这个数额来讲，它几乎可以忽略不计。但我们为什么把三次分配提到跟初次分配、再分配相提并论？一个方面，它确实对收入分配能够起到一点微调的作用，更重要的是，它能够提升社会道德，创造社会价值。来自社会的捐献、得到的帮助，我们感到这个社会的温暖。它能提供社会服务，不是要看他募了多少钱，而是要看他提供了多少社会服务。初次、再次、第三次分配同时发力，整个收入分配格局，才会产生一个更加优质的提升。

如何促进高质量充分就业？

第一财经：大家特别地关注就业，“十五五”规划的建议就提到要深入实施就业优先的战略，应该如何促进高质量充分就业？

郑功成：高质量充分就业，高质量是放在充分就业的前边，所以首先是要提高我们的就业质量。就业质量就包括，比方说正常的工资增长机制，劳动报酬的提升，以亿计的灵活就业的人更多能够纳入到有效的劳动监察的范围，然后我们创造更多的正规就业的岗位。高质量跟充分就业，不要把它们对立起来。

就业空间，要重视开拓战略性的就业空间。什么叫战略性的？比方养老服务业，我们的60岁以上的老人现在已经3亿多人了，失能半失能老人达到4000万以上，现在80岁以上的高龄老人也达到4000万以上。失能半失能老人都应该有社会化的养老服务。还有我们的育儿服务，假如育儿服务的社会化程度很高、可信，是不是有利于出生率呢。“为人服务”，就是战略性的就业空间。还包括家政服务。这样如果说我们的战略导向已确定了，那就要有政策措施。要为从事养老服务业的、育儿服务业的，怎么样变成一个正式的工种，能够有上升的通道，让他们也能有体面的收入，能够有尊严地劳动。当然现在是有人说养老院指望机器人来替代（人力），精神慰藉不是一个冷冰冰的机器来简单替代的，所以这个是巨大的战略性的就业空间。

医疗保障体系如何健全？

第一财经：老百姓的后顾之忧，其中就不得不提到医疗。我们的医疗保障制度，下一步它的改革和发展方向是什么，特别是2026年期待能够看到成效的？

郑功成：“十四五”以来，老百姓的疾病医疗负担在下降，这是一个事实。但是现在依然是后顾之忧。有几点，医疗服务的公益性、公共性没有得到真正的确立，医疗保障制度还不够优化。我们现在医疗保障累计结存应该是5万多个亿。5万多个亿够全国人民政策范围内报销两年了差不多，这笔钱不可谓不雄厚。为什么不能把大病报掉，你看到一个地方他有个人账户。1万多个亿在亿万人的口袋里面，国家不能动用它。疾病医疗，它是个不确定性的风险，只要有集体互助的社会医疗保险，就给你定心丸了。不管你们家谁生病，不管生多大的病，医疗保障制度都保证你不由于疾病对家庭生活带来灾难性的后果。但是医疗保险的个人账户，这5万多亿里面这1万多亿你又不能用它，减弱的是统筹保障的能力。本来这1万多亿可以给大病的都报销。另外一个方面，它是市级统筹，有的还没有达到市级统筹，它又分散在全国几百个统筹单位，这也是没有互济性。为什么强调区域性的互济？比方说广东人很年轻，东北这个老龄化程度很高，按地方统筹，广东的钱用不完，东北的钱不够用，它应该是全国统一。所以面向未来，我们就特别希望，医疗服务能够真正按照中央的统一部署，能够回归到公益的本位，它（公立医院）不应该是企业，它应该是治病救人的公益单位。如果说我们的医院都不是为了创收，而是为了治病，我觉得医疗成本可能会有大幅度的降低。

第一财经：这将会是一个非常系统性的、非常大的变革。

郑功成：当然是，让我们的医生能够安心地治病救人，然后医疗保险制度一定要优化。我特别期望的是，我们的个人账户是要消除的。我们任何人都不能够指望到我的个人账户，一年或者一生最低拿5万、8万、10万，那个够什么用呢？这不是商业健康保险，商业保险是要明确责任的。但我们社会医疗保险是你什么病我都要保。我经常讲，我自己交了一生的医疗保险费，但是我从来没有报销过，这是最好的情况，因为我身体健康。因为我参加医疗保险不是为了交100块钱要报1000块钱回来，是为了防止我一旦得了大病，不会把我和全家都拖到灾难里面去了，这个制度能够保证我平平稳稳地度过一生。所以有人说算账，交多少保险费划得来，这都是误导。

还要改革我们居民医保的个人的筹资机制。社会保险缴费一定是要跟可支配收入挂钩的，收入越高，缴费越多，没有收入就不缴费。交定额的人头费用的结果是什么？收入越低的人负担越重，非改不可。“十五五”期间我特别期望的，这是一个。还有一个，要把职工医保跟居民医保制度合并，起码要进行试点。因为我们不可能把一个家庭分成两拨人，有工作的人是职工医保，没有工作的人是居民医保。这没有工作的人恰恰是“一老一小”，这不是一个家庭考虑的事情。从社会来讲，我家里的老人要保障得好，儿童要保障得好。现在我们是职工医保那个钱花不完，几万亿在那里，居民医保基本上收支平衡的，保障水平低，有的地方还收不抵支。我们最终的目标一定是以一个医保制度覆盖全民，以家庭为参保单位。不管这种经办的成本，还是制度的公平，以及制度运行的效率，都要发展成质的飞跃。我还期望的是，“十五五”规划的建议里面提出来，要推进医保的省级统筹。所以“十五五”期间我们可以期望的是，医疗保障和健康中国的建设迈出十分明显的实质性步伐。这里面要涉及到多项大的制度的变革。

我自己还给个词叫充满信心，对我们“十五五”不管是医疗保障还是养老金。什么叫充满信心的？第一个，中央在“十五五”规划的建议稿里面已经明确了，社会保障制度，强调要更加优化，更可持续，是把制度优化摆在可持续的前面的。只有优化的制度才可持续。第二个是体系会更加健全，在补上“一老一小一残”的社会福利事业，表明体系在补全。还有一个就是“投资于人”的战略，最后投到哪里去？当然主要是社会保障、教育福利、提高居民养老金、提高医疗保障的水平、解除后顾之忧。中央的目标是既定的，是越来越清晰的，中央采取的措施是力度越来越大的，所以我们可以预计，“十五五”的社会保障制度会更加优化、更加健全，社会保障水平会有更大幅度的提升。

（原采访视频链接：https://m.yicai.com/video/103015394.html）