按语：随着我国人口老龄化进程加速，养老服务已超越传统民生范畴，被赋予了保障社会福祉与培育经济新动能的双重使命。从“十二五”到“十四五”，中国的养老服务体系实现了从无到有、从弱到强的历史性跨越。面向即将到来的“十五五”时期，养老服务改革将如何深化？如何构建成熟定型、可持续的中国特色养老服务体系？为此，《理论研究》专访了复旦大学老龄研究院副院长、中国社会福利与养老服务协会会长吴玉韶教授。

顶层逻辑

《金融时报》记者：近年来，关于养老服务的政策文件密集出台，形成了一套鲜明的改革逻辑。请您阐释下当前养老服务改革的顶层设计遵循着哪些核心逻辑？

吴玉韶：我国的养老服务改革已经进入了一个系统集成、协同高效的新阶段。2000年以来国务院已出台五个养老服务五年规划，2021年12月印发的《“十四五”国家老龄事业和养老服务体系规划》全面部署了“十四五”养老服务业发展。2020年以来，国家层面出台的养老服务相关政策达80多份，形成了系统的政策支撑。

纵观近年来的政策实践，可以提炼出六大共同逻辑，它们相互关联，构成了当前政策设计和推进的基本遵循。

一是普惠公平。强调“养老服务惠及全民、重点保障困难群体”，核心是实现“价格可负担、质量有保障、运营可持续”的普惠养老服务供给。这需要通过政府支持、企业让利、家庭付费、社会参与等多元模式共同推进。养老服务的普惠化不仅满足了基本的民生需求，还通过精准的制度设计在供给两端有效释放社会资源，明确政府责任边界，减少服务重复建设，提高了公共服务的治理效率。

二是系统集成。要打破养老服务要素和环节的分割，构建居家、社区、机构及医养相结合的一体化服务网络。这体现在三个层面：纵向集成是构建“县级平台—乡镇中心—村级站点”的三级网络，实现基层养老服务资源的整合利用和统一调度，使服务供给贯通城乡；横向集成是打通居家、社区、机构三种服务形态，以满足老年人在不同场景的连续性照护需求；产业集成则是推动养老与医疗、家政、文旅、科技等产业融合，发展银发经济产业集群。

三是数字赋能。一方面，数字技术被用于扩大养老服务供给的新模式新场景，鼓励具备条件的地方探索建设“智慧养老院”，支持发展社区“虚拟养老院”；另一方面，数字化也用于加强养老服务管理和监管，通过建设基本养老服务综合平台，实现跨部门数据共享、供需精准匹配和全流程智慧监管，让管理更高效、服务更精准。

四是基层重塑。城市以“十五分钟养老服务圈”为抓手，整合社区资源，发展嵌入式服务和“养老顾问”；农村则依托乡镇（街道）敬老院、优质民办养老机构等，改扩建为区域养老服务中心，辐射周边村庄，发挥专业照护和资源链接作用；同时大力发展村级互助养老服务站点，依托村集体和农村老人组织开展互帮互助养老。

五是协同治理。养老服务涉及面广，必须依靠多元共治。我们看到，政策多由多部门联合发文，地方也普遍建立领导小组，形成了联动共治的格局。同时，发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励国企、民企、社会组织、家庭等各方力量共同参与，构建“政府引导、市场运作、社会参与、家庭尽责”的治理生态。

六是安全监管。随着市场快速发展，风险防控是底线。政策加强了对预收费、非法集资等资金风险的监管，建立了风险保证金制度。同时，健全服务标准与评价体系，强化消防安全，畅通投诉渠道，确保老年人的生命财产安全和合法权益。

这六大逻辑是一个有机整体，共同推动着养老服务向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展。

改革实践

《金融时报》记者：在上述逻辑的指导下，一线的改革实践呈现出哪些鲜明的特征？它们是如何落地的？

吴玉韶：政策的生命力在于执行。当前的改革实践展现出四个突出的特征，确保了改革举措的务实与有效。

其一是“问题导向与需求牵引并重”。所有举措都紧扣老年人的“急难愁盼”发力。比如，针对“吃饭难”，各地大力发展社区老年食堂和助餐点；针对“洗浴难”，推动上门助浴和流动助浴车服务；针对“就医难”，发展助医服务和家庭医生签约。这种“民有所呼、政有所应”的模式，让改革真正贴近民生、温暖人心。

其二是“试点示范与循序渐进共行”。我们通过基本养老服务综合平台试点、县域养老服务体系创新试点等，在小范围内先试先行，积累经验后再逐步推广。比如福建浦城县在县域试点中探索出的城乡统筹模式，就为全国提供了宝贵经验。同时，政策也允许各地根据自身老龄化程度和发展水平分阶段实施，不搞“一刀切”，保证了政策的适应性和有效性。

其三是“盘活存量与扩充增量齐发”。盘活存量，就是大力推动闲置的培训中心、疗养院、经济型酒店等设施改造为养老机构，同时推动公办养老机构改革，通过国企化改制或委托运营，提升现有资源的利用效率。扩充增量，则体现在中央和地方政府加大财政投入，创新金融工具如普惠养老专项再贷款和养老REITs，并加强养老服务人才队伍的建设和培养，为行业注入新鲜血液。

其四是“政策支持与市场机制结合”。政府的作用是“托底保障”，通过财政补贴、税费优惠、土地供应等工具，保障基本养老服务供给，并营造公平竞争的环境。市场的作用则是“添活力”，在价格形成、服务创新、品质提升等方面发挥优势。对于普惠型服务，政府给予必要补助；对于高端个性化服务，则充分依靠市场调节，形成优质优价的模式。这种“组合拳”，既确保了公平，又激发了效率。

发展趋势

《金融时报》记者：展望“十五五”，您认为养老服务事业将面临哪些重要的转变和值得关注的新发展趋势？

吴玉韶：“十五五”将是我国老龄化发展最快的时期，也是养老服务体系建设定型的关键期。我认为将呈现出六大战略性转变：

第一，从保重点到保基本转变。养老服务政策一直以保重点（低收入、失能、高龄）为目标。2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，厘清了养老服务政府、市场、社会的责任边界。“十五五”期间有望全面实现中央关于基本养老服务“覆盖全体老年人”的郑重承诺。

第二，从补供给到补需求转变。政策支持方式从单纯补贴机构，转向更多补贴老年人自身，如发放中度以上失能老年人消费补贴，让政策更加公平可及、精准有效。

第三，从有所养到有所为转变。2024年，习近平总书记两次对老有所为作出重要指示，要求为推进中国式现代化贡献“银发力量”。全国老龄委时隔20年再发开展新时代“银龄行动”的指导意见。2025年4月，民政部等19个部门联合印发《关于支持老年人社会参与推动实现老有所为的指导意见》，这是我国第一个鼓励老有所为的专门政策文件。

第四，从粗放到精细精准转变。经济面临下行压力，政策从“漫灌”到“滴灌”转变，养老服务政策和实践要更加强调精细化和精准化。

第五，从信息化到智能化转变。我国养老服务与信息化发展相伴随，从建设信息平台开始，实现了从跟跑、并跑到领跑的跨越式发展。下一阶段，“AI+养老”将融入养老服务全领域、全过程、全场景，成为科技推动养老服务转型升级的重要力量。

第六，从养老到银发经济转变。视野更开阔，从事业产业协同发展到全面激发市场活力。

《金融时报》记者：您认为数字智能技术将如何重塑养老服务体系？具体有哪些应用方向？

吴玉韶：我国养老服务与信息化发展相伴随，已实现从跟跑、并跑到领跑的跨越式发展。“十五五”时期，“AI+养老”将成为科技推动养老服务转型升级的重要力量，实现养老价值链重构。具体应用包括远程监控，可实时健康监测、早期干预疾病，减少医疗开支；自动化护理，通过机器人辅助生活照料，减轻人力负担、提高效率；智能预测，能精准预判老人需求，减少无效服务、降低成本；数据分析，可挖掘大数据价值，优化资源配置、节省运营成本，推动养老服务从“人力密集型”转向“数据智能密集型”。未来还需聚焦算法攻关、数据治理，构建“AI+养老”产业生态，培养行业智能体和多层次赋能应用商梯队。

《金融时报》记者：养老服务与银发经济的核心区别是什么？“十五五”时期如何推动二者深度融合？

吴玉韶：2024年国办发1号文件开启了银发经济发展元年，相比养老服务，银发经济视野更开阔、领域更宽广、群体更壮大，核心区别体现在三个方面：一是从养老到享老，更强调老年人的生活品质提升；二是从已老到备老，覆盖人群和服务内涵进一步延伸；三是更积极正向，社会认可度更高。“十五五”时期是银发经济打基础的关键期，要坚持长期主义，打通产业链上的痛点、难点、堵点。具体要丰富养老服务消费供给，开发文化旅游、教育培训、体育健身等适合老年人的产品；培育壮大经营主体，促进产业集群化发展，打造全国知名品牌；鼓励创业创新，发展社区微养老、智慧养老项目，推动“养老服务+产品”一体化经营，抓住数字经济契机培育养老科技企业。

未来举措

《金融时报》记者：面对上述深刻的转变，您认为当前改革还存在哪些挑战？“十五五”期间应在哪些方面重点发力，才能确保目标实现？

吴玉韶：挑战确实不容忽视。例如，跨部门、跨层级的协同机制尚未完全畅通，政策在基层落地可能出现“断头路”；养老服务人才队伍总量不足与专业化程度不高的矛盾依然突出；科学量化的政策评估和动态反馈机制尚不健全；银发经济产业体系尚显稚嫩，企业抗风险能力较弱等。面向“十五五”，建议在以下五方面持续发力：

第一，加强组织领导是推进养老服务改革的重点。地方各级党委和政府要将养老服务体系建设纳入经济社会发展规划和重要议事日程。乡镇（街道）党（工）委和村（社区）党组织应充分发挥联系群众的桥梁作用，把养老服务工作作为联系广大老年群体的重要载体，引导各类社会组织、企业、志愿者队伍和社区工作者协同参与。这种从上至下、从中心到基层的联动机制，将为各项政策措施的精准实施提供坚强的组织保证。

第二，加强政策宣传贯彻落实是确保各项政策措施落地生根、取得实际效果的关键一环。未来，可以提升对主要领导、分管领导以及主责部门负责同志的政策培训质效，通过专题研讨会、集中辅导、案例分享等形式，提高各级干部对养老服务改革政策精神、核心要求和操作流程的理解和把握。同时，要加大对普通群众的宣传力度，通过多渠道、多形式的宣传普及，使政策信息传达到每一个村（社区）、每一位老年人和家庭。只有在政策宣传与培训形成常态化、系统化的局面下，才能确保各项改革举措在不同区域、不同层级得到更好贯彻，同时也便于各地根据实际情况创造性地落实和调整。

第三，加强政策评估是实现精准施策和动态优化的重要手段。未来的养老服务改革必须建立科学、完善的评估体系，不仅要对老年人经济状况、健康状况及服务满意度进行全面评估，还要对政策实施过程、效果以及存在的问题进行动态监测。通过定期的评估报告和专项调研，及时发现改革中的瓶颈和不足，在此基础上不断调整和完善政策措施。这种以评估为抓手的动态调整机制，将有助于推动养老服务改革向更高质量、更广覆盖的方向持续迈进，实现改革成果惠及更多老年人群体。

第四，应推动养老服务区域协作和串联化发展。我国幅员辽阔，各地老龄化发展不平衡，未来需要通过区域协作，实现优势互补、共同发展。可以依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区等推进跨区域养老合作，如尝试建立区域统一的养老服务评价标准和老年人优待“同城同待遇”机制。还可以共建“候鸟式”养老合作网络，南北方“搭子”省份签订协议，每年组织老年人异地旅居养老，季节性调剂养老服务资源。在串联化发展方面，支持东部发达地区养老机构在中西部或农村设立分支，利用其土地、人力成本优势，开展跨区域养老服务。同时，引导有意愿的老年人向城镇集中居住养老，通过农民房屋置换、公租养老公寓等方式，促进农村养老问题的集中解决。

第五，应深化银发经济开发，培育养老服务新业态。养老服务改革的未来方向还应紧扣银发经济主题，充分挖掘产业的潜能。一方面，继续丰富养老服务消费供给，开发更多适合老年人的文化旅游、教育培训、体育健身等服务产品，促进老年消费升级。另一方面，培育壮大养老服务经营主体，政府可在投融资、税收、用地等方面给予倾斜，促进养老产业集群化发展，支持专业化养老服务企业做大做强，形成一批全国知名的养老服务品牌。鼓励创业创新，发展社区微养老、智慧养老创业项目，引导制造业和互联网企业进军养老领域，跨界打造“养老服务+产品”一体化经营的新模式。特别是要抓住数字经济契机，培育一批养老科技独角兽企业，通过技术输出和服务出口，参与国际银发产业合作。