《中华人民共和国社会救助法（草案）》日前提请全国人大常委会第十六次会议审议并公开征求意见。草案共7章76条，包括总则、救助对象和内容、救助程序、社会力量参与、救助管理和服务、法律责任、附则等，标志着我国社会救助事业将迈入全新的法治化发展阶段。

社会救助是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排。制定社会救助法，是加强社会领域法治建设的重要举措，是推动社会救助制度更加成熟、更加定型的法治保障。围绕公众关注的社会救助立法相关问题，本报采访了相关专家。

让社会救助成为更有效帮助低收入群体的制度安排

记者：多年来，您一直致力于推动社会救助立法，此次《中华人民共和国社会救助法（草案）》（以下简称草案）首次提请审议，对我国构建现代化社会救助体系具有哪些突破性意义？

郑功成：社会救助面向的是低收入困难群体和天灾人祸中的不幸者，是肩负民生兜底保障、守护底线公平职责的基础性社会保障制度安排。这一制度是否健全可靠，关系到救助对象的起码生存条件，从而是最需要通过立法赋权明责的民生保障。特别是在中国式现代化建设全面提速和扎实推进共同富裕的目标指向下，社会救助还需要实现从保生存到促发展的转型升级。

作为中国社会保障领域的长期跟踪研究者，我在2003年3月第十届全国人大一次会议上就领衔提出加快制定社会救助法的议案，此后又多次领衔提出同一议案。多届全国人大常委会都高度重视社会救助立法。近几年来，中国社会保障学会也组织专家学者开展系统研究，先后完成社会救助法的专家建议稿和10份专题研究报告，为该项立法做了一些基础工作和理论支撑。

时至今日，作为我国社会救助领域的综合性法律，社会救助法的制定将填补我国社会保障法律体系的重要空白，并为健全社会保障体系、扎实推进共同富裕提供了更加坚实的法治保障。通过构建“兜底线、防风险、促发展”的制度框架，我国的社会救助制度也将从传统救济型向现代发展型转型升级，这标志着中国式现代化进程中民生保障制度建设的新突破，也预示着我国社会救助制度将全面步入法治化轨道。

记者：草案在救助理念、制度框架、运行机制等方面有哪些创新性发展？

郑功成：让社会救助成为更加公平、更加有效帮助低收入群体的制度安排，是这次立法体现出来的救助理念升华。

首先是救助对象范围扩大。草案新增“最低生活保障边缘家庭”和“刚性支出困难家庭”作为法定救助对象，将救助范围从传统的低保、特困扩展至更广泛的低收入人口群体，实施医疗、教育、住房等专项救助措施，并提出救助服务的概念与新的制度性机制，实现了对困难情形的精准识别与更加有效帮扶。

其次是?制度定位转型。草案首次以立法形式确立公民的社会救助申请权，实现了从行政给付到法定权利的制度性转变。同时确立“保基本、兜底线、救急难、可持续”的基本原则，突出了国家责任主体地位。

再次是?应急机制创新。草案构建了突发事件社会救助应急机制，实现了从常态救助向“常态﹢应急”的制度突破。

此外，草案还明确了主动发现机制，规定建立“一门受理、协同办理”机制，要求乡镇街道设立统一受理窗口，通过信息共享和部门联动提升救助效率，更加强调救助服务的便捷性、精准性和时效性。

这些制度创新既系统总结了社会救助制度改革以来的发展经验与实践智慧，又前瞻性地回应了新时代城乡融合发展、救助对象扩展、突发公共事件协同应对等国家战略需求，实现了社会救助制度从传统救济模式向现代化治理体系的转型升级。

记者：关于公开征求意见的草案，您认为哪些方面还需要进一步完善和优化？

郑功成：我完全赞同草案的基本思路和整体架构，这是一部有较高质量的法律草案。当然，从高质量立法的角度出发，这个法律草案还有较大提升空间。我在这次全国人大常委会审议期间就提出了一些意见建议。例如：

第三条原则规范中，建议在“及时”后增加“精准”二字，即精准救助应当成为一条原则。不同困难群体的实际情况存在差异，所需的救助方式和内容也各不相同，只有实施精准救助，才能真正实现救助的有效性。

在社会救助体系中，应当强化民政部门的职责与授权。因为最低生活保障和临时救助作为基础性、永久性的制度安排，由民政部门负责，其他有关专项救助则由多个部门分担负责，但随着社会保障体系不断完善，医疗、教育等专项救助将逐步优化整合，且这些工作在各相关部门中占比有限。因此，社会救助需要强有力的统筹协调部门，它应当承担统筹规划、资源有效配置、信息共享机制建设和政策协同推进、效果监测等功能，不能是目前部际之间的工作汇总式协调机制。为此，我建议在第四条中突出民政的主体责任，其他部门只需概括表述为“县级以上人民政府相关部门按照各自职责负责相应的社会救助事务”。

草案明确申请救助予以审核的同时，建议补充完善主动发现机制条款，明确要求村（居）委会、学校等基层组织和专责部门建立主动排查报告制度。通过“申请﹢发现”双轨并行，既保障困难群众申请权利，又能主动识别因信息不对称或遭遇经办障碍的特殊困难群体，有效防范救助盲区和极端个案发生。现在有些高校采取大数据科学监测精准识别困难学生并对其进行补贴，就是维护受助者尊严的文明做法，值得在整个社会救助领域推行。

此外，还应当以法律形式明确社会救助的财政责任划分，将现行实践中中央政府承担主要责任的成熟做法上升为法律规范。在地区发展不平衡的条件下，明确中央政府的责任有助于这一制度更加公平有序地发展。

同时，需在法律中系统体现积极救助理念，通过完善就业激励政策、强化职业技能培训乃至一定的收入豁免等制度设计，构建“保障﹢发展”的救助模式，既保障基本生活需求，又促进受助对象通过自身努力摆脱困境。这些修改将有助于形成权责明确、激励相容的现代救助制度体系。

记者：草案与老年人权益保障法、残疾人保障法等存在交叉，如何避免“政策叠加”导致的救助资源碎片化？

郑功成：良法是善治的前提，社会救助制度的重要性在于它的基础性、兜底性功能非同小可。因此，在立法中应当尽可能解决制度实践中的问题，充分体现制度的现代文明进步，同时更好地处理好法律与政策之间的关系，审慎处理好中央职责与授权地方的关系。

基于这一立法导向，建议在社会救助法草案中增设“法律适用与衔接”专条，明确规范本法与其他特殊群体保障法的适用优先级，并设置“跨部门协调”条款，确保各类救助政策有序衔接。同时，还要理清社会救助与社会福利的边界，合理的取向不是以社会救助替代社会福利，而是在各循其道、各负其责的条件下强化相互协同，最终实现社会救助与社会福利在整个社会保障体系中的准确定位并相得益彰地发展。