2025年3月，提请十四届全国人民代表大会第三次会议审议的政府工作报告提出，今年政府工作任务包括加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，稳步提高公共服务和社会保障水平。事实上，此次全国两会期间，多位全国人大代表与全国政协委员聚焦完善社会保障体系议题，围绕强化社会保险制度特别是完善城乡居民基本医疗保险和基本养老保险制度，针对推动生育支持政策、加强就业帮扶措施等方面，提出一系列建议、议案和提案。其间，包括修订社会保险法和制定医疗保障法、养老服务法在内的3个立法与修法议案，建议尽快启动社会保险法修订程序，立良法促善治，加快优化现行各项社会保险制度安排，持续提升社会保障法治化水平。

  尽快修订社会保险法

  修改社会保险法其实已被列入十四届全国人大常委会立法规划。2024年，全国人大常委会组成执法检查组对社会保险法实施情况进行检查，全面评估该法从2011年施行以来的贯彻实施情况。在十四届全国人大常委会第十二次会议对社会保险法执法检查报告展开分组审议时，全国人大常委会组成人员和列席人员积极建言的焦点之一就是完善社会保险法律体系。

  的确，社会保险法施行近14年，部分规定已滞后于改革发展，部分条款可操作性不强，对一些新兴领域、重点领域的制度规定存在不足，确需系统梳理总结实践经验和创新举措，积极回应社会关切，扎实做好法律修订。而且社会保险法与其他法律之间不够协调，法律条文规定相对原则，在实践中主要依靠部门规章和政策性文件来规范，需要进一步深化对社会保险法律体系的系统研究，在修改社会保险法的同时，统筹完善法律法规及相关制度，加快推进医疗保障法立法进程，适时启动养老保险立法工作，完善失业保险条例、工伤保险条例等法规以及相关配套细则，做好与民法典、慈善法、社会救助法、企业破产法、妇女权益保障法等法律的协调衔接。

  “修订社会保险法必须更加明确坚持各项社会保险制度的统一性，不能再令社会保险制度在地区分割与群体分割的状态下发展。”此次领衔修法议案的全国人大常委会委员郑功成表示，要通过修订重构社会保险制度体系框架，将生育保险全面并入医疗保险制度，增加护理保险的法律规制，同时将养老保险、医疗保险制度多层次化纳入法律并做相应原则规制。进一步明确规范社会保险经办机构性质、设置与运行的依据。明确政府对社会保险的财政责任，调整用人单位与参保者个人的筹资责任分担比重。他同时建议强化各项制度的积极功能，比如增进工伤保险、失业保险的预防功能，增加工伤保险的康复功能，发挥失业保险促进就业的功能；突出强化基本养老保险制度的公平性；促进医保、医疗、医药“三医协同”与综合治理，实行分级诊疗等。

  在中国特色社会保障体系中，社会保险是主体构成部分，关乎社会成员的养老、医疗、工伤、失业、生育与护理权益。围绕修订社会保险法，一直以来社会各界普遍建议，要将近年改革中成熟的政策上升为法律规定，要对阻碍社会保险制度健康发展的法条加以矫正。

  近年我国社会保险制度改革取得多方面重要进展。在制度建设方面，通过整合城乡分割的制度安排而建立城乡居民基本医疗保险制度、城乡居民基本养老保险制度，建立机关事业单位工作人员养老保险制度，开展长期护理保险试点。在管理体制方面，2018年国务院机构改革从整体上重塑社会保险管理体制。在经办服务方面，国务院颁行《社会保险经办条例》《医疗保障基金使用监督管理条例》等行政法规，主管部门则制定过多项部门规章。党的二十届三中全会也对涉及社会保险方面的一些大政方针提出要求，比如健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态劳动者社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制等。未来社会保险法修订理应充分反映这些改革成果。

  现行法律中有关于养老保险全国统筹、其他保险实行省级统筹等条款，建议修法时整合现在分割的职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险，明确在常住地参保、建立覆盖全民的统一基本医疗保险制度并强制实施，对参保人按可支配收入进行定比例缴费，财政责任从兜底保障改为按照比例分担责任以及明确中央与地方政府的责任划分，不断缩小不同群体和不同区域之间的社会保险待遇差距，有效发挥失业保险和工伤保险的积极功能等。

  任何立法都有一定的时代局限性，现行社会保险法有关养老保险15年最低缴费年限、退休职工不缴纳医疗保险费、社会保险登记以及失业保险、工伤保险、生育保险的参保人限于企业职工等条款，也需要通过修法进行矫正。

  修订社会保险法，还应当对劳动者就业形态的多样化，不同职能部门在社会保险经办服务中的职能分工与行政权力，行政监督、社会监督和司法监督的关系与作用发挥，以及信息公开和人民群众对社会保险制度运行的知情权等重大问题给予积极回应。

  加快制定医疗保障法

  制定医疗保障法是十四届全国人大常委会立法规划里51件第二类项目之一。第二类立法项目意味着需要抓紧做好立法工作、待条件成熟时提请审议的法律草案。

  医疗保障体系是一个多层次的完整体系，不仅包括社会基本医疗保险这一主体性制度安排，也涵盖医疗救助、补充医疗保险、商业健康保险以及慈善医疗等，需要完整的法律加以规制。然而，我国现行法律中目前仅有社会保险法对职工基本医疗保险进行规制，城乡居民基本医疗保险、大病医疗保险、补充医疗保险、医疗救助以及商业健康保险等均缺乏相应的法律规定。因此，推进医疗保障理性建制、综合立法，成为近年社会保障领域呼唤以法定制的焦点之一。

  2020年以来，多位全国人大代表和全国政协委员连年在全国两会上提交涉及制定医疗保障法的建议、议案和提案，主管部门、学界和业界已逐步形成医疗保障立法的相关共识。2021年，国家医疗保障局拟定医疗保障法征求意见稿，并向社会公开征求意见。随后，伴随医疗保障制度顶层设计不断加强，重点改革实现突破，地方立法实践积极推进，全国人大社会建设委员会深化重点难点问题研究，奔赴多地开展医疗保障法立法调研，有序推进立法各项准备工作。

  2025年3月，由中国社会保障学会课题组代拟的一份医疗保障法专家建议稿，被带到全国两会上，成为全国人大代表提交的立法议案中的一部分。这份专家建议稿共12章81条，针对基本医疗保险、医疗救助、补充医疗保障、医疗保障基金、医疗保障待遇给付、药品和医用耗材与医疗服务、定点医药机构、医疗保障经办、监督管理、法律责任等作出专章规定。

  该课题组成员表示，医疗保障立法应该为制度的运行提供相应法律依据，理应通过立法明责赋权，即明确人民的医疗保障权，并明确国家医疗保障局作为行政主管部门的监管权力与责任。要系统考量明确多层次的医疗保障制度安排，规范医疗保障的运行程序，包括经办服务、定点机构协议管理、医疗费用支付结算等，明确中央政府与地方政府对医疗保障的财政责任及其分担比例，用人单位与个人的缴费责任，规范社会医疗保险经办机制，强化对医疗保障制度特别是医保基金的全方位监督，还要矫正损害医疗保障制度高质量发展的制度性缺陷等。

  围绕医疗保障立法涉及的一些群众关心的具体内容，曾连年提交立法议案的全国人大代表建议，对基本医疗保险应当采取强制参保方式，确保全民一个不少地参保，要明确医疗救助的覆盖对象，鼓励非营利性医保发展，鼓励个人参保商业性的健康保险。明确规定保障对象在不同医疗保障项目中的受益资格条件、待遇标准、权益维护、参保者与执法主体的法律责任等问题。明确法定医疗保障与慈善医疗、商业性健康保险相衔接的规范。当然，医疗保障立法还应当做好与社会保险法等相关法律修订的衔接。针对群众反映强烈的城乡居民基本医疗保险在筹资环节采取按人头缴纳定额保险费的做法，建议改为按照可支配收入一定比例缴费等。

  适时制定养老服务法

  制定养老服务法，也属于十四届全国人大常委会立法规划里的第二类立法项目之一。

  2024年9月召开的十四届全国人大常委会第十一次会议对国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告展开审议。该报告显示，当前我国养老服务发展不够理想，主要表现在照护保障水平有待提高，照护供给仍然不足，特别是农村失能老年人照护短板突出，照护人才队伍建设滞后，政策统筹协调仍需加强等。该报告建议坚持系统建设，完善养老服务体系总体设计，其中就包括加快推进养老服务法立法进程，将失能老年人照护相关重要制度安排纳入法治轨道等。

  事实上，围绕健全社会保障法律制度，全国人大社会建设委员会联系督促有关部门，一直在推进养老服务法、社会救助法、社会保险法、医疗保障法等立法修法工作，加快工作进程。2021年，全国人大社会建设委员会委托中国社会保障学会专题研究养老服务立法问题，民政部也起草了养老服务法文本建议稿。2022年以来，地方养老服务立法随之持续推动。针对养老服务立法，在调研中，全国人大社会建设委员会注重针对不同年龄层次、不同身体状况的老年人多样化需求，厘清各方主体责任边界，力求将养老服务设施保障和产业发展等重点难点问题研究透彻。

  的确，现行政策以优先保障特殊困难老年人——主要是原农村“五保户”和城镇孤寡老年人的服务需求来体现政府“保基本”的底线责任，各省市养老服务条例也均遵循“保基本”的原则，但老年人权益保障法中的赋权模糊，如“特困”“优先保障”等欠缺具体解释，亟待通过立法明确“老年人在什么条件下，可经过何种程序，得到怎样的养老服务”。同时，养老服务机构的权益亦不明确，其用地、登记备案、建设运营、退出机制等均需通过具体规定加以约束，且作为养老服务的具体供给方，在资金投入、税收优惠、应急与保险、纠纷处理和法律援助等方面的权益尚未明确。此外，养老服务监管主体责任混乱，条块分割的制度性障碍仍未破除……养老服务领域的现实问题，需要尽快推进国家立法，通过制度安排加以解决。

  2025年3月的全国两会上，多位全国人大代表和全国政协委员继续呼吁加快养老服务法立法进程。有的全国政协委员建议加快推动形成与人口老龄化相适应的养老服务法律制度体系，推动建立救助、福利、保险相互衔接和补充的老年人长期照护保障体系，加快建立养老服务师职业资格制度，打通养老服务人才职业晋升通道。有的全国人大代表则带来中国社会保障学会课题组代拟的养老服务法专家建议稿。这份专家建议稿共12章125条，针对基本养老服务、老年人能力评估、居家养老服务、机构养老服务、养老服务设施建设、标准化和信息化建设、人才培养与队伍建设、保障措施、监督管理、法律责任等作出专章规定。

  “发展养老服务业，满足老年人需要，已从家之大事上升为国之大事。养老服务立法滞后直接导致政府、社会与家庭的责任边界不清晰，有必要也有条件加快养老服务法立法进程。不仅养老服务行为及其监管体系等亟待法律规范，而且农村养老服务短板同样亟待依法补齐。”郑功成总结说。

 （原文链接：https://www.farmer.com.cn/2025/03/25/99982156.html）