日本和韩国是受儒家文化影响深远的两个邻国，都先后面临着人口老龄化持续加重的挑战。早在1970年前后，日本65岁及以上老年人口就占总人口的7%，进入老龄化社会；1994年老年人口占比14%，进入老龄社会；2004年占比达20%，进入超老龄社会，且老龄化程度持续加深。为解决人口老龄化带来的问题，日本政府历经50多年的努力，逐步建立了成熟的养老服务制度体系。韩国从2000年开始进入老龄化社会，截至2023年底，65岁及以上老年人口占总人口比例约为20%，开始进入超老龄社会。韩国积极借鉴日本做法，建立了相对完善的养老服务制度体系。日本和韩国在养老服务方面具有很多共性做法，加以比较研究分析，对进一步完善中国特色的养老服务制度体系，具有重要借鉴价值。

  日韩养老服务共性做法

  把互助共济的长期护理保险制度作为积极应对人口老龄化、解决人人老有所养问题的基本制度。长期护理保险（Long-term Care Insurance），在日本称之为长期介护保险，于2000年全面建立实施；在韩国称之为长期疗养保险，于2008年全面建立实施。长期护理保险制度建立前，日、韩都曾面临着类似的养老困难与问题：一是社会化养老服务需求急剧增长。随着人口老龄化、高龄化不断加剧，需要照护的老年人数量不断增加。与此相反，随着工业化、城市化、市场化的加快发展，人们生活方式和思想观念不断变革，家庭结构日趋小型化、核心化、空巢化，越来越多的女性进入社会就业，家庭对老年人的照护功能不断减弱，客观上需要发展社会化养老服务来回应老年人养老需求。二是传统的老年人社会福利模式不适应新的需求变化。日本和韩国先后制定了老年人福利法，但政府保障的是低收入家庭老年人享受基本的养老服务。对于广大普通家庭的老年人来说，既不能享受政府保障的养老服务，也承担不起价格高昂的市场化养老服务。解决普通家庭老年人的养老服务需求，就成为政府亟须破解的重大问题。三是养老服务医疗化让医疗保障制度不堪重负。由于日本和韩国很早都建立了全民医疗保险制度，在长期护理保险制度建立前很多失能失智和患病老年人选择住进医院，把医院当成养老院，将养老服务医疗化，造成了医疗资源的浪费。为解决这个问题，急需从制度安排上将养老服务从医疗服务中剥离出来，并建立独立于医疗保险的支付体系。日本从1994年开始，历经3年的研究，决定采取税收和保险相结合的方式解决养老问题，并于1997年出台《长期介护保险法》；又经过3年的试点实践完善，于2000年在全国全面实施；此后每年一小调整、每三年一次大修订，从保险筹资、申请、评估、支付到居家社区机构养老服务设施、人才、标准等各方面作出了详尽规定，成为发展养老服务最基础的法律。韩国从2000年着手研究长期疗养保险，参照日本做法，于2005年出台《长期疗养保险法》，经过2006、2007年局部地区试点后，于2008年全面实施，此后每年都会根据新情况新需要进行调整，长期疗养保险制度业已发展成为韩国养老服务的核心制度。

  综合日本和韩国的长期护理保险制度，其顶层设计思路主要如下：一是将护理费用从医疗保险中分离出来，通过单独的护理保险支付，避免护理服务挤占医疗资源，消除医疗保险制度的财务风险；二是通过资源整合优化配置满足老年人多元化护理需求，避免依靠养老金不足以支撑护理费用的情况发生，保障老年人个体的服务安全；三是减轻家庭护理提供者，尤其是女性家属的护理负担，释放女性劳动生产力；四是将政府主导型老年福利体系，转变为公私合作的福利供给体系，重视资本和市场力量，发挥其在养老服务供给中的竞争作用。

  将失能失智老年人作为养老服务的重点保障对象。无论是日本还是韩国的长期护理保险制度，都是以老年人综合能力评估等级为依据，为失能失智老年人给予相应的保险支付和政府救助，提供普惠性养老服务。在日本，长期介护保险最初只为需要介护服务的中度和重度失能失智老年人提供分等级的护理服务，随后把轻度失能失智老年人纳入介护保险范围，增加2个“需支援”等级，遵循老年人身心功能“用进废退”规律，尽可能增强老年人自立支援能力，预防和减缓老年人从轻度失能失智向重度失能失智的转化，从而减少护理与医疗费用。在韩国，长期疗养保险对象不包括轻度失能失智老年人。目前，韩国长期疗养保险领取者数量只占老年人口数量的8.8%，约87万人。

  据了解，日本失智症老年人数量占老年人总量的比例为12%，韩国为9%，未来占比还将进一步提高。为此，日本和韩国政府都十分重视老年人失智症的预防与照护。日本政府根据失智症老年人愿意在家庭、社区等熟悉环境下生活的特别需求，推动在社区周边规划建立了很多失智症老年人之家。从2005年开始培养失智症护理指导员，从2014年起实施“认知症护理指导员管理士（高级）”资格认证考试，加强失智症患者照护人才培养。韩国在长期疗养保险支付对象等级评估中，专门增加第5级，即针对失智症老年人的照护给付。从2008年开始，韩国连续实施3个老年人失智症预防与照护规划，将老年人失智症预防与治疗服务纳入公共服务范围，建立财政支持的从筛查预防到诊断治疗再到康复服务与生活照料一体化的服务体系，从道、市、郡都建立了相应的失智症服务设施网络。

  形成了覆盖广泛、服务专业的养老设施体系。这是长期护理保险制度得以实施的重要基础。在日本，1989年政府制定了《促进高龄者保健福利10年战略（1990―1999年）》，即黄金计划，提出到1999年建设1万个短期护理中心、1万个居家护理服务中心、日间照料中心床位5万张、护理机构床位24万张；到1994年，日本意识到养老设施数量不能满足实施介护保险制度的需要，因而及时调整了黄金计划，出台了新黄金计划（1995―1999年），大幅度增加养老机构设施；2000年又制定了《高龄者保健福利发展方向（2000―2004年）》，即21世纪黄金计划。目前，日本各类居家社区和机构养老服务设施共有18万余所，总床位约200万张，平均每千名老年人拥有养老床位56张。在韩国，2002年政府发布《扩充老年护理机构10年计划》，提出每年扩充100所老年护理机构。但实施3年后认识到若要在2008年正式实施护理保险制度，护理机构远远不能满足需要，于是政府调整了原来计划，于2005年发布《老年护理机构综合投资计划》，提出在2006年至2008年3年时间里，集中投资建设919所老年护理机构，以满足制度实施的需要。

  大力加强养老服务人才专业化职业化建设。拥有数量充足、素质优良、结构合理的养老服务人才队伍，是实施长期护理保险制度的又一重要基础。日本和韩国为确保长期护理保险制度有效实施，都重视提前大力培养发展养老服务专业人才队伍。日本1992年颁布了《福祉人士确保法》，明确了养老服务人才的法律地位、从业要求和权利义务。1989年制定的黄金计划和1994年修订的新黄金计划都提出了培养养老服务人才的阶段性目标。目前，日本190余所大学设置了社会福祉士相关专业，260余所高职学校设置了介护福祉士相关专业，全国有200多万养老服务人员，平均每3个需要支援或介护的老人就有1名服务人员。韩国从2002年开始大规模培养培训养老服务人员，但在疗养保险制度实施的2008年，其养老服务人员的充足率只达到66%。又经过10多年的努力，韩国养老服务人员突破30万人，达到平均每3个护理对象配备1名服务人员的标准。无论是日本还是韩国，都建立了分类分层分级的职业制度体系，制定了专门的职业资格条件。在养老服务职业体系中，既有介护福祉士、社会福祉士、照护管理师，也有康复保健师、辅具配置师、物理治疗师、营养师等相关职业人士，组合成团队共同为老年人提供整合性服务，满足老年人多样化的服务需求。

  坚持自立支援的养老理念，重视发展居家社区养老服务。无论是日本还是韩国，都将“自立支援”作为长期护理保险制度设计的基本理念，超越单纯对需护理老年人进行生活层面的照顾，综合采取各种支援措施与工具，支持老年人即使在失能情况下也尽可能有尊严地生活；同时，坚持“利用者本位”，尊重老年人的个人选择，从多样的供给主体中综合选择医疗保健服务和护理服务。由于受儒家传统文化影响，日本和韩国都非常重视家庭在老年人照护中的作用，与此相适应，两国都倡导“在地养老”理念，重视发展居家社区养老服务。在日本，老年人照料服务体系经历了从家庭到机构，再由机构回归家庭的过程。1989年的黄金计划主要强调老年人的机构照料，1994年的新黄金计划和2000年实施的长期介护保险法，都重视家庭照料功能，通过加强居家和社区照料服务来增强家庭功能，力争使老年人能够在相对熟悉的环境下养老。日本长期介护保险着力支持针对居家和社区的生活支援与介护服务，如由专门照护人员上门提供居家照护服务，包括访问照护、上门洗澡、居家照护管理指导、日间照料、短期看护等10多种服务项目；在社区设置居家照护用品和辅具专营店，供周边老年人租赁使用；进行居家环境的适老化改造，辅助老年人独立生活；在社区发展老年日托所，提供日间照料、短期托养服务等。2011年，日本在修订《长期介护保险法》时，提出推进“社区综合护理体系”，着力发展社区紧密结合型服务设施和小规模多功能社区护理服务设施，使老年人在熟悉的社区环境中尽可能凭借自己能力安然度过晚年生活。为加强社区综合护理服务的管理，市町村还支持设立社区综合支援中心，配置保健师、社会福祉士等专业人员，为周边老年人提供护理预防支援、制定护理预防计划、综合性咨询等服务。在韩国，长期疗养保险制度将居家护理纳入优先支付范围，规定选择居家护理的老年人个人承担部分只需要15%，选择机构照护的老年人个人承担部分则需20%，而且进入机构照护需经过严格的评估审核。

  建立了科学完善的养老服务评估体系。科学的评估制度是连接养老服务需求侧、支付侧与供给侧的重要纽带，是养老服务体系中的关键制度。长期护理保险支付给谁、支付到什么程度、供给的服务是否符合约定要求，都需要确定科学的评估指标、程序与规范，形成完善的评估体系。日本和韩国在推进老年人福利服务，特别是在构建长期护理保险制度的同时，建立了相应的养老服务评估体系。从内容看，既有老年人综合能力评估，也有老年人认知功能、心理精神状态、社会参与能力、老年人慢性疾病等专项评估与诊断；既有服务需求方面的评估，也有老年人辅助用具需求方面的评估，还有居家适老化改造需求方面的评估。根据评估结果确定是否可以享受服务以及享受什么等级和类型的服务。在日本，评估等级由低到高分为三类：自理、需要支援、需要介护，其中需要支援分为1到2个级别，需要介护分为1到5个级别。在韩国，老年人长期疗养评估划分为5个等级，其中第5级为认知症特别护理等级。每个等级都对应着可以享受的服务项目以及保险可支付的最高额度。专业人员根据评估结果为每一位符合条件的老年人量身定制服务计划，确保老年人享受到最需要最适切的服务。

  十分重视老龄产业，着力发展老年人产品用品。日本和韩国都在研究制定人口老龄化应对策略中，化挑战为机遇，着力发展“银发经济”。日本将老龄产业划分为本位产业、关联产业和衍生产业三个维度，以本位产业（如养老机构、老年住宅、老年护理服务、老年食品、老年健康医疗）为核心，以关联产业（如老年用品用具、老年旅游、老年教育、老年文化）为支撑，以衍生产业（如老年金融）为补充，形成产业链体系。日本为促进老年人用品产业发展，采取财政、税收、金融、人才等系列扶持政策，同时从中央政府到都道府县都成立老龄产业振兴协会，支持老龄产业发展。先后出台的《老年人福祉法》、《老年人保健法》及黄金计划、新黄金计划，都强调发展各类养老服务设施，并要求配备符合规定的设备与用品。特别是《长期介护保险法》实施后，支持老年人辅具用品租赁使用和居家适老化改造，从而创造了庞大的老年人辅具用品刚性需求，促进了日本老年人用品产业的繁荣发展。韩国用“老龄亲和产业”名称代替“银发经济产业”，并将产业对象界定为65岁及以上老年人及其主要照护者。2005年，韩国政府成立了老龄化及未来社会委员会和国家保健产业振兴院，2006年制定了《老龄亲和产业振兴法》，采取财政、税收、金融等方式支持老年人产品用品的研发与推广应用。2008年实施的长期疗养保险制度，更是为养老产业的发展提供了充足购买力。

  重视加强养老行政、政策、资源、服务的系统集成。在日本，以《长期介护保险法》、《老年人福祉法》和《老年人保健法》为核心，形成了保险、设施、服务、产品用品、人才、评估监管一体化的政策制度体系；以中央政府厚生劳动省（内设老龄健康福祉局）、地方政府保健福祉部为行政主体，将老年人福利、长期介护保险、长期护理服务、老年医疗卫生服务等整合在一个部门统筹管理，减少了行政协调耗能，加强了以老年人为中心的资源集成和综合连续服务的保障能力。特别值得一提的是，为在基层社区加强政策资源和多类型服务的综合集成，日本政府专门推出社区综合护理服务体系，以社区综合支援中心为支撑，逐步建立起“老人自助、亲邻互助、保险共助、政府公助”的多元主体协同服务格局，联动个人与家庭、社区、企业、非营利组织和政府等多元主体，将环境改善、疾病预防等整合起来，在医院、社区、家庭和养老设施实现无缝衔接，为老年人提供综合连续的高质量服务。在韩国，从保险到服务的各项养老工作也是由保健福祉部门统筹负责，避免了多部门分管导致的资源分散等问题。在服务整合上，根据老年人的评估情况，综合确定老年人护理服务、辅具用品、家庭适老化改造等多方面需求，提供多元化服务，满足老年人多样化需求。养老机构也注重加强与医院、社区组织、志愿服务组织等相关机构的合作，加强服务衔接，丰富服务资源，强化综合服务能力。

  重视发挥政府的宏观调控、兜底保障作用和市场在养老服务资源配置中的重要作用。无论是日本还是韩国，政府都以法律为保证、规划为指引、财政投入为保障，将养老服务作为基本公共服务。对最困难的群体，政府免去个人应缴纳的长期护理保险金部分和享受服务时个人应承担的部分，保障最底层群众年老需要照护时能够老有所养、老有所依、老有所安。同时，日本和韩国还非常重视发挥市场在丰富和优化养老服务供给中的重要作用，同等支持购买社会力量和民间资本提供的纳入保险支付范围的各类养老服务项目，并在经费测算中留出8%~10%左右利润空间，确保提供者能够有利可图、可持续发展。

  高度重视养老服务与产品的质量监管。在日本，中央政府的厚生劳动省和地方政府的保健福祉部门负责养老机构法人的申请、变更、业务活动等管理，发布养老机构的设施设备、人员服务、管理运营等方面的法律与标准。《老年人福祉法》等法律从立法层面规定了养老机构的准入资质和从业人员的职业资格。《介护老人福祉设施人员、设施与设备以及运营标准》等进一步细化和明确了不同类型养老机构的人员、设施、设备和管理运营要求。同时，日本建立了养老机构自评、老人评价和第三方评价相结合的质量评价体系，对养老机构的服务质量进行全方位评估，评估结果在官方网站向社会公布。这种信息公布方式，对养老机构起到良好的监督和激励作用，也为政府调整管理政策、制定质量标准、改善问题不足提供了参考依据。在韩国，养老服务的质量监管由中央政府的保健福祉部下属的国民健康保险公团和地方政府的健康福祉部门分工负责，也规定了养老机构准入制度和养老服务人员职业资格制度，建立了比较完善的服务质量评价体系。

  当然，由于国情不同，日本和韩国在养老服务的筹资机制、保障对象、给付形式、实施机制等方面也有所差异，限于篇幅，不再赘述。

  日韩养老服务启示

  他山之石，可以攻玉。中国与日本、韩国同属东亚儒家文化圈，都是人口老龄化快速发展的国家。日本、韩国的经验做法值得学习借鉴；其教训挑战，也必须引以为戒。通过日韩养老服务体系建设的比较研究，有四点重要启示：

  第一，加快完善养老服务体系建设的总体制度设计。从日本和韩国的实践看，养老服务制度的核心是要解决钱从哪来、由谁支付的关键问题。日本是采取财政税收和社会保险并重方式，建立长期介护保险制度予以解决。韩国是采取社会保险为主，辅以财政税收方式，建立长期疗养保险制度给予解决。长期以来，我国实行的是救助型、补缺型养老模式，政府只对特殊困难老年人的基本养老进行兜底保障，普通老年人的养老主要依靠个人及其家庭解决。这种养老模式在家庭结构空巢化、小型化和人口大规模流动引发的家庭养老功能不断弱化的大背景下难以为继。党中央、国务院已经明确要加快建立国家层面的长期护理保险制度，扩大普惠性养老服务供给。下一步，需要深入总结地方试点经验，尽快建立全国层面的长期护理保险制度，做好与社会救助、社会福利、慈善帮扶的有机衔接，形成覆盖全体、分层分类、保障适度、可持续发展的养老服务支付保障机制。

  第二，加快发展养老服务设施与专业人才队伍。无论是日本还是韩国，都将完善发达的养老服务设施网络和数量充足、素质优良的养老服务专业人才队伍，作为实施长期护理保险制度的基础条件，提前进行了规划部署和建设发展。从设施看，目前，我国每千名老年人的养老机构设施床位拥有量，远低于日本和韩国，而且质量水平都不能满足老年人的服务需求。从人才看，目前我国养老服务从业人员不足百万，据测算至少需要600多万养老服务人员，数量缺口巨大。现有的养老服务人员职业分类不清晰，职业制度不完善，职业素质还不高，职业地位与待遇还偏低，制约了养老服务的高质量发展。下一步，需要抓紧做好养老服务设施与专业人才队伍建设规划，加快形成居家社区机构相协调的养老服务设施网络体系，加快培养一支数量充足、素质优良、结构合理的养老服务专业人才队伍。

  第三，突出失能失智老年人的基本养老服务保障。据有关方面测算，我国有3500多万失能老年人。“一人失能，全家失衡”。千万个老人失能，就会有千万个家庭失衡，影响到亿万百姓的工作与生活，从而演变成重大的社会问题。日本和韩国的养老服务制度，不问老年人经济困难情况，凡是经评估认定为需要支援或护理的失能失智老年人，都有资格获得长期护理保险给付的养老服务。我们需要积极借鉴日韩做法，着力规划和加强对失能失智老年人的养老保障。

  第四，大力发展居家社区养老服务。日本和韩国重视发展居家社区养老服务，支持老年人在家、在熟悉的社区环境中养老，特别是日本大规模发展社区嵌入式、小规模、多功能养老服务设施，建立地区综合支援服务中心，形成地区综合护理服务体系，这既是节约养老服务成本的需要，也符合老年人养老的习惯与意愿。我们可以借鉴日本做法，依托社区养老服务设施，在街道层面建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的区域养老服务中心，在社区层面建立嵌入式养老机构或日间照料中心，为老年人提供生活照料、助餐助行、紧急救援、精神慰藉等服务。同时，积极引导社会力量广泛参与社区养老服务，扶持培养一批综合化、专业化、连锁化、品牌化的社区养老机构，支持其取得合理回报和持续发展。