党的十八大以来，我国社会保险制度改革取得多方面的重要进展。在养老保险制度建设方面，形成分别面向企业职工、机关事业单位工作人员、城乡居民三大群体的法定基本养老保险体系。

  其中，城乡居民基本养老保险制度系根据社会保险法第22条“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”的规定，2014年通过合并城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险制度而建立起来的。这一制度解决了以农民为主体的城乡居民无养老金的问题，赋予城乡居民基本养老保险权益，普遍而稳定地增进了农村老年居民福利，但需要优化制度设计，更加关注农村居民养老保障，逐步缩小不同群体之间的基本养老金差距，发挥基本养老保险制度促进社会公平的功能。

  呼吁提高城乡居民基础养老金水平

  根据中国社会科学院和中国社会保障学会相关课题组2024年10月公布的社会保险法实施评估报告以及2024年11月公布的全国人大常委会执法检查组关于检查社会保险法实施情况的报告，到2023年底，全国参加城乡居民基本养老保险人数为54522万人，是2011年参加新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险总人数的1.64倍。2012年至2023年，城乡居民月人均养老金由82元提高到214元。

  2024年11月召开的十四届全国人大常委会第十二次会议对社会保险法执法检查报告展开审议。多位全国人大常委会组成人员建议重点关注弱势群体，较大幅度提高城乡居民基础养老金水平。

  全国人大常委会委员朱明春建议，在未来几年，对城乡居民基础养老金每年提高30元至50元，争取尽快达到500元左右水平。他说，从测算上来看，每年增加的财政支出是可以承受的，而且这一部分支出的边际效应高、社会效益大。

  全国人大常委会委员江天亮也建议尽可能提高城乡居民基础养老金水平。他表示，城乡居民基础养老金目前只是解决了养老保障有没有的问题，但还无法真正保障丧失劳动能力的老年人的生活，建议要重点考虑不同人群的养老保险情况，改革社会保险体制。

  列席分组审议的全国人大代表、陕西省甘泉县桥镇乡桥镇村党支部书记、村委会主任樊九平认为，城乡居民基础养老金发放标准太低，增速也慢，这种情况在全国很普遍。他反映，很多上了岁数的农村居民没有固定收入，比较依赖基础养老金，生活拮据，建议基础养老金发放标准再提高一点。

  事实上，最近几年财政确实加大了投入。2024年3月，十四届全国人大二次会议上的政府工作报告提出，加强社会保障和服务，城乡居民基础养老金月最低标准提高20元，完善养老保险全国统筹等。

  全国人大社会建设委员会委员张翼说，城乡居民基础养老金今年增加20元，农民都很高兴。“能不能建立一个机制？比如每年都增加一些，逐渐过渡到能够接受的水平。”张翼表示，农民自己缴城乡居民养老保险时，大多会选择缴最低档。要考虑到农民收入比较低的现实，把社保改革的重点从城市转向农村。

  社会保险法执法检查报告证实了张翼的说法。报告显示，在保障水平方面，存在参保质量有待提升的问题，表现之一就是选择降级、低档参保。在基本养老保险中，以农民工为主的部分非农产业就业人员选择参加缴费较低、保障水平有限的居民保险。在居民养老保险分档缴费方面，执法检查组在农村开展抽样检查发现，约80%的村民选择最低档缴费。

  全国人大常委会委员郭树清建议，要尽快缩小城乡居民和城镇职工基本养老保险保障水平的差距。党的二十届三中全会对此已作出明确部署，建议进一步加大力度，提高城乡居民基础养老金补助标准，同时考虑多拿出一部分财力提高对应补贴力度，鼓励城乡居民多缴多得。

  农民群体亟需得到重点关注和保障

  全国人大常委会委员、中国人民大学教授、中国社会保障学会会长郑功成系社会保险法实施评估课题组组长。针对优化居民养老保险制度，郑功成建议，要聚焦农民，提高参保质量。将居民养老金改革置于进一步推动我国养老保险制度体系深化改革的重要地位，核心是要引导在城镇就业者进入职工保险体系，同时改变农民的不利地位。

  他表示，目前的城乡居民基本养老保险覆盖对象是一个十分庞杂的社会群体，其中既有市民也有农民，还有游离在体制外的劳动者，既有低收入者也有高收入者，不适合由一个城乡居民基本养老保险制度覆盖。适宜的取向应当是从居民中分离出真正的农民，可考虑由政府代行农民雇主之责，分担一半缴费责任，以使其养老金水平稳步提高。同时，将非农劳动者（灵活就业人员）纳入城镇职工基本养老保险范畴，适用强制性参保。最终形成以城镇职工基本养老保险为主体、以城乡居民基本养老保险为兜底的养老保险格局。

  社会保险法实施评估课题组成员、中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员华颖，长期致力于社会保障制度研究。她说，城乡居民养老保险制度起步于农民，但目前同质化地覆盖了体制内劳动者以外的城乡居民，包括农业劳动者、农村户籍但从事非农劳动或外出务工的农民工、城乡两栖人口、其他城镇灵活就业人员、未参与劳动力市场的成年人等，这些人群显然面临不同境况，但现行制度未充分考虑这些差异，造成财政补贴的资源分配方式较为粗放。尤其是对农民群体的特殊性缺乏足够重视，使原本应侧重于农民的福利被从事二三产业且收入显著更高的人群稀释，农民群体未得到重点关注和保障。

  在华颖看来，需要重塑面向农民的基本养老保险制度，使其成为补齐农民共富短板的重要制度安排。要厘清“居民”这一概念及其所指对象，应基于职业而非户籍重新界定农民身份，将政府财政责任聚焦于长期从事农业生产并以此为主要收入来源的真正农民；同时对现行城乡居民养老保险覆盖的非农群体分类处理，包括将非农就业人员纳入城镇职工基本养老保险、向无其他养老金收入的老年人提供非缴费型养老金等。

  “尽管各国农民养老金的筹资机制多样，但普遍规律是政府财政承担主要筹资责任。因为农业是关乎粮食安全与国家安全的重要行业，农民福利需要持续增进。财政应更多地承担农民养老金的筹资责任，稳步提高待遇水平，从目前的更具象征意义走向切实保障老年农民的基本生活需要，确保农民这一庞大群体跟上共富步伐。”华颖如是说。

  推动农村劳动力高质量就业参保

  中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长、人文与发展学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长左停，是北京市乡村振兴专家咨委会“推动农村劳动力高质量就业参保”课题的负责人。

  在左停看来，农村社会保障政策的制定、执行要充分考虑农村工作的复杂性，要充分考虑群众的多元化需求，完善监督和管理，及时了解农民群众对农村社会保障政策的满意度和意见建议。以居民养老保险为例，基础养老金标准太低，没有体现劳动者的劳动贡献，无法成为养老支撑，需要创新思维，争取更公平地、从根本上解决农民养老保障问题。要强化社会保险法贯彻落实，推动农民工、农村劳动者参加企业职工养老保险或者灵活就业人员养老保险，实现就业即包含保险。还要通过优化政府责任、发展集体经济助力居民养老保险制度有效性的提升等。

  2024年5月至9月期间，左停率课题组调研团队先后前往广东、上海等地围绕各地在参保补贴对象、就业参保措施、就业载体等方面的实践开展系统调研，发现了一些地区围绕农村劳动力高质量就业参保的有益探索。有的地方将就业参保与现代农业发展相结合，面向重点人群提供参保补贴。比如：江浙沪等省市面向家庭农场经营者、农民专业合作社法定代表人（或负责人）、农业职业经理人等新型农业经营主体给予个人参保补贴；有的地方鼓励雇佣农村劳动力，向相关雇主提供参保补贴；有的地方通过“软服务+硬监管”的方式，加强劳动法、社会保险法的强制执行力，实现劳动即参保。

  左停表示，优化农村社会保障能够有效实现城乡要素的平等交换、双向流动，缩小城乡差距，在促进农村人口市民化、农民职业化、农业产业专业化方面发挥着关键作用。所以，不能局限于仅仅优化城乡居民养老保险制度设计，要以更高站位、更大力度和更全面、更系统的视角来谋划和推进。