编者的话：11月8日召开的国务院常务会议研究了深化新时代养老服务改革发展有关举措，强调要强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务。截至2023年底，我国65岁及以上老年人口2.17亿、占总人口的15.4%，这显示我们已进入中度老龄化社会，如何进一步完善应对人口老龄化的政策制度和服务体系成为新的课题。“他山之石，可以攻玉”，作为世界上老龄化程度最高的日本，其几十年的养老体系构建过程可以为其他国家提供借鉴，存在的问题也能为其他国家提供警示。

  应对老龄化问题的“三大法宝”

  据日本《朝日新闻》今年9月报道，该国的老龄化率是世界上200多个国家和地区中最高的。根据联合国的划分标准，当一国60岁及以上人口比例超过10%或者65岁及以上人口比例超过7%，该国就进入了“老龄化”社会；当一国65岁及以上人口比例达到14%，则进入深度老龄化社会；达到20%，就是超级老龄化社会。

  1970年，随着65岁以上人口占比达到7.06%，日本正式进入老龄化社会；24年后，该国进入深度老龄化社会；2005年，日本进一步进入到超级老龄化社会。日本总务省的数据显示，截至2024年9月15日，日本65岁及以上老年人有3625万，占总人口的29.3%。按年龄分，日本75岁及以上人口有2076万人，占总人口的16.8%；80岁及以上人口达到1290万人，占总数的10.4%。80岁及以上老人的比率去年首次超过10%，今年又上升了0.3个百分点。

  养老保险、医疗保险、护理保险被认为是日本应对老龄化问题的“三大法宝”。《日本经济新闻》称，日本的养老金制度由三层构成。第一层是覆盖最广的国民年金。日本法律规定所有20岁以上60岁以下的国民不分职业都有义务参加国民年金。第二层是厚生年金和共济年金制度。在日本受雇于企业等的正式员工有义务参加厚生年金。企业年金是日本养老金制度的第三层。2024年，日本男性月均养老金为14.9万日元（1万日元约合人民币469元），女性为9.3万日元。

  日本的公共医疗保险大致可分为两种。一种是在公司或事业单位工作的人加入的健康保险，另一种是除此以外的人加入的国民健康保险。居住在日本的人，无论任何国籍都必须加入公共医疗保险。未满70周岁的人保险医疗机构就诊时，医疗费的70%由保险支付（义务教育学龄前儿童为80%）。70周岁以上且未满75周岁的人（转移到后期高龄者医疗制度的人除外），由保险支付80%；收入相当于在职人员者，由保险支付70%。

  护理保险通常是指日本介护制度。根据日本国立研究开发法人科学技术振兴机构主办的《客观日本》网站介绍，介护制度的目的在于被介护者能在保持尊严并尽量自理的前提下，接受需要的照顾与护理服务。制度的管理主体为被介护者居住地的行政机构，提供服务的则主要是民间企业。国家和地方政府为该服务的运营提供必要的支援。

  上述各项制度的建立与日本经济社会发展有着密不可分的关系。20世纪60年代，日本开始进入战后经济高速增长期，在1961年建立起国民健康保险和国民年金保险制度。1963年，日本制定《老人福利法》，使老年福利成为一个独立的政策领域。1973年，该国又推出70岁及以上老年人医疗免费制度，并大幅提高养老金支付水平。

  不过在20世纪70年代，日本遭遇石油危机，之后其经济高速增长期结束。于是，它在1982年推出《老人保健法》，取消老人医疗免费制度，增加老人自付部分。继1986年调整养老金架构后，日本于1987年出台《社会福利士和护理福祉士法》，建立了护理人员和社会工作者认证制度。

  20世纪90年代，日本泡沫经济破灭，但老龄化却不断加剧。为应对这一问题，日本在1990年修订《老人福利法》等“福利8法”，并在1995年推出《老龄化社会对策基本法》。日本从2000年开始实施介护保险制度，这被广泛认为是日本养老产业发展的转折点。

  介护制度推动居家养老普及

  截至2023年底，我国60岁及以上老年人口达2.97亿，占总人口比重达到21.1%。中国社会科学院日本研究所社会文化研究室副主任郭佩在接受《环球时报》记者采访时表示，日本近些年构建的护理保险制度以及基于老年人生活区域的综合医护体系，对我国当下有重要的参考和借鉴意义。

  40岁以上日本人和在日外国人都必须加入介护保险。根据日本厚生劳动省网站信息，介护保险的被保险人分为两类，一类是65岁以上人士，另一类是40至64岁的医疗保险用户。第一类人群无论出于任何原因，只要被认定为需要介护或需要支援时，即可获得介护服务。第二类人群因癌症等特定疾病被认定为需要介护时，可获得相关服务。

  介护保险额根据个人的收入不同而异，相关服务费用主要由中央和地方财政以及保险公司承担。对于希望使用介护服务的人，可以前往其所在市区町村的办公窗口申请，相关部门以及医院会根据其调查和诊断对申请人进行分级，判断他们需要接受何种程度的介护。

  申请人可以享受上门访问型服务（如清洁、购物等日常生活协助；在医生的指导下，护士上门对被介护人进行健康检查等）、日托服务（提供吃饭、洗澡、康复和娱乐活动的帮助，以维持和改善被介护人身体及精神状态）、改造沐浴及厕所等相关设备的费用补贴、轮椅等设备出租服务等。

  介护制度自出台以来，已经进行了数次修订，进一步推动了居家养老的普及。《环球时报》驻日本特约记者的婆婆此前就接受过介护服务。在生病疗养的过程中，护士会每周一次上门给记者婆婆洗澡，医生和护士也会每周一次上门诊断。医生会开好处方并给病人带来药品，家属基本上不需要出门奔波。在患病之前，记者的婆婆还曾接受过预防性介护服务，就是有服务人员每周来车，将她接到一家可以让老年人锻炼身体的地方，去了以后由工作人员一起带领大家玩游戏、开展活动等等。

  郭佩对记者说，日本40多个团体推行《介护支援义工制度》，这也是我们在应对老龄化问题中可以借鉴的地方。社区老人与该地区入住养老院的老人交谈可以获得一定的积分，可以拿积分到指定地点换取一定额度的现金。为促进老年人积极参与社会活动，这种“有偿义工”制度得到了广泛推广。

  值得注意的是，随着我国老龄化的不断发展，独居老人开始增多，而日本老年人“孤独死”等问题已经出现多年。据日媒报道，日本国立社会保障和人口问题研究所2024年4月发布的一项报告估计，该国65岁及以上老人的单身家庭数量将从2020年的738万户增加到2030年的887万户。到2050年，这一数字将跃升至1084万户。到2050年，老年男性“独居率”将达到的26.1%，女性将达到29.3%。日本福祉大学社会政策理论教授藤森克彦（音）说：“到2050年，可能每个人老年时都要独自生活。”

  针对上述问题，日本以强化当地居民感情纽带为目标、基于居民自治体的“共生社会”活动有参考意义。郭佩举例说，这些活动包括邮局快递员和送报员在配送时间内向独居老人打招呼，并将其生活、精神状态报告给福利协会及地区综合援助中心等相关部门；充分利用城市里不断出现的空巢住宅，举行老年人聚餐等活动；面向超市工作人员开展应对老年认知症患者的培训，以构建第一时间发现认知症老人并向有关部门联系的地域支持体系。

  此外，《朝日新闻》报道称，日本政府计划启动两个示范项目，为单身老人提供支持，帮助他们处理后事，包括葬礼和火化。其中一个项目将在市政府、地方社会福利委员会和其他地方建立由协调员组成的咨询窗口。这些协调员将为单身老年人提供各种各样的信息，帮助他们处理日常问题、制定遗产计划、写遗嘱和整理去世后的财产。在第二个示范项目中，市政府将委托社会福利委员会提供一揽子服务，并向单身老年人提供帮助。例如，委员会可以作为老年人护理保险的代理人管理资金，或者作为其紧急联络人处理老人的身后事宜。

  经济激励不足以应对少子化？

  据《日本经济新闻》报道，2024年是该国政府首次采取少子化对策后迎来的第30个年头。日本政府制定首个综合对策“天使计划”是在1994年，契机是泡沫经济下的1989年，日本总和生育率创下当时战后最低纪录——1.57，这被称为“1.57冲击”。当时，日本出台了设立育儿休假津贴、扩充托儿所和实施延长保育等7项重点措施。2003年，日本实施《少子化社会对策基本法》，2012年实施《儿童及育儿支援法》等，2023年组建了儿童家庭厅。

  从1994年到现在，日本为应对少子化问题投入的相关预算累计超过66万亿日元，但仍然看不到生育率止跌反弹。对于日本难以提高生育率这一问题，有观点认为，这说明仅靠经济激励措施不足以显著提高生育率，需从社会文化层面进行深层次变革。

  “日本人越来越长寿，但养老金系统入不敷出，通货膨胀率达到几十年来的最高水平，更多老人为了维持生计而将退休年龄推迟到70岁或更晚。”据彭博社今年9月8日报道，日本是世界上平均寿命最长的国家之一，女性平均寿命为87岁，男性为81岁。日本养老金系统遭遇巨大挑战。过去20年里，缴纳养老金的人数减少了约300万，而领取养老金的人数增加了40%以上。日本政府债务负担如今是经济规模的两倍多，今年国家预算约有34%用于福利。2000年，这一数字仅为20%。

  日本财务省发布的2022年日本国民负担率高达47.5%。所谓“国民负担率”，指的是税金、健康保险和养老金等社会保障负担在国民收入中所占的比例。在国民收入几乎一半被各种公共负担占用的情况下，日本很多民众认为他们进入了“五公五民”的江户时代。如何构建可持续的社会保障制度是日本当下需要思考的重要问题之一。

  随着高龄人口越来越多，人力不足在养老护理领域表现得愈发严重。日本厚生劳动省今年7月发布的报告显示，估计到2040财年，日本老年人口将接近峰值，届时日本将需要272万名护理人员，而这一缺口在57万左右。

  与此同时，日本每年因需要护理家人而被迫离职的人口在10万左右。经济产业省估算显示，仅此一项产生的经济损失约为6500亿日元。“少年护工”（未成年人在上学同时还需看护家人）现象近期引起日本社会高度关注，成为媒体上出现的高频词汇。

  郭佩介绍说，当下在推进社区综合护理体系的进程中，老年医疗与护理的一体化人才较为稀缺，因此日本近些年逐步开放护理劳工政策，通过吸引外国劳动者来缓解国内的劳动力需求。