“我国社会保险制度面临的根本问题，绝不是‘钱不够的问题’，而是改革初期留下的制度性缺陷所导致的路径偏差以及相关政策陷入僵化，系统性风险正在高速积累，这迫切需要引起高度警惕，并通过进一步全面深化改革全面优化现行制度才能实现高质量发展。”

  这一观点来自近期发表的《中国社会保险制度：改革实践、路径偏差与制度优化——<中华人民共和国社会保险法>实施评估报告》（下称《评估报告》)。报告由“社会保险法实施评估”课题组撰写，刊登在《社会保障评论》，执笔人为郑功成（中国人民大学教授，中国社会保障学会会长）、鲁全（中国人民大学教授，中国社会保障学会秘书长）、杨俊（中国人民大学副教授，中国社会保障学会副秘书长）、华颖（中国社会科学院副研究员，中国社会保障学会青年委员会副主任委员）等。

  自社会保险制度建立以来，如何完善该制度一直争论纷纷，一些建制之初就有“顽疾”遗留至今，直接影响了公众的观感和参保意愿。网络上一个常见的观点是，一些险种缴费负担重，但待遇不理想，对未来缺乏预期。社保“钱不够了”的传闻也几次引发舆论关注。但《评估报告》认为，我国的每一项社会保险制度都堪称世界上“最有钱”的制度，但却因为制度设计缺陷、地域和制度分割等原因沉积了大量资金。提高社保制度的公平性以及资金使用效率，是未来必须回应的改革问题。

  这篇四万余字的报告详细评估了养老、医疗、工伤、失业、生育、长护等几项社会保险的运行情况，直言问题所在，并给出了具体改革建议。“当前特别需要基于目标导向与问题导向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，改变屈从现实的修补式改革，哪怕付出一点数量发展代价也要尽快纠正继续带病奔跑的现象。”《评估报告》强调。

  筹资不公

  “收入越低负担越重、收入越高负担越轻”

  现行社会保险法颁布于2010年，《评估报告》认为，该法对社会保险改革与制度建设及发展具有特别重大的意义。其首要贡献在于明确了面向全民的医疗保险和面向所有适龄人口的养老保险制度目标，明确了公民参加各项社会保险制度的权利和在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下获得社会保险给付的权利，明确了政府、用人单位和个人的相关责任。

  现今，中国的社保制度由包括社会保险法在内一系列法律文件所共同确立。《评估报告》首先用大量篇幅呈现了社保制度近年来的改革成效，包括监管体制与经办机制监管体制与经办机制优化、覆盖面扩大、基金收支规模持续扩大、待遇水平稳步提高。不过，社会保险法颁布已十余年，一些早在上世纪末建立社会保险制度时就存在问题，至今影响愈发深远。

  回顾各国历史，社会保险的理念与制度，大多诞生于社会危机之时，旨在弥补过度市场化之下的公正问题，但这也使得社保制度在一些国家（如美国）成为政治光谱争论的前沿。而国内建立的社会保险制度，亦有相关社会背景。《评估报告》介绍，我国的社会保险制度改革缘起于为国有企业改革服务，从而在一开始就缺乏系统性和整体性，遗留下不少历史问题，随着时间的流逝，当年的参保人现在都要兑现社会保险权益，历史遗留问题便浮出水面并在持续发酵。

  《评估报告》认为，社会保险制度的建制理念存在误区，导致制度性缺陷且还在惯性运行之中。此前引入的私有化元素（如个人账户）与市场交易做法（如居民医保按人头缴费，所谓缴费与待遇激励制，宣扬多缴多得、长缴多得的市场逻辑等），与社会保险制度应当天然具备的公共属性严重相悖，构成了制度性缺陷且还在惯性运行之中，由此导致互助共济功能折损。

  “将私有化的个人账户引入公共养老金在全球范围内均被证明是异化这一制度本质的失败之举，即使是始作俑者的智利，在将公共养老金个人账户化后因既无法有效应对人口老龄化又引发严重的社会危机而不得不重建公共养老金制度，但这种不见其利只见其害的异化变革却在我国延续至今，一系列不良效应开始全面显现，构成了建立正常、成熟的法定养老金制度的重大障碍。”

  例如，职工基本医保中的个人账户使参保人之间完全丧失互助共济性，亦使巨量的医保基金结余无法统筹使用，直接大幅度地减损了医保制度的统筹保障能力，造成了一方面医保基金巨量结存，另一方面又无法从根本上解除城乡居民疾病医疗特别是重大疾病医疗的后顾之忧的畸形格局。

  居民医保采取按人头缴纳定额保险费的做法，将本应遵循“按收入能力缴费、按实际费用支付”的法定医疗保险异化为商业产品，导致缴费负担与收入高低负相关，即收入越低负担越重、收入越高负担越轻，加之参保人对健康的重视程度与就医行为和收入高低往往存在正相关关系，在所有人都等额缴费的情形下必然是看病偏少的低收入者为更习惯就医的高收入者付费，从而具有显著的逆向调节效应，筹资不公导致了整个制度的不公，且因为低收入群体无法承担每年上涨的缴费负担而高收入者因搭了低收入者的便车而无需承担更多责任，这一制度的不可持续性已经显性化。

  另一个广受公众“抱怨”的问题来自地区间的制度及待遇差异。《评估报告》指，长期以来，我国社会保险改革奉行自下而上试点探索的策略，几乎各项社会保险制度都缺乏全国统一且能够刚性约束地方行为的完备法律法规及政策规范，地方创新的结果便是各种政策叠床架屋、五花八门，权责模糊、筹资失衡、待遇不公成为现实写照。

  《评估报告》举例，部分地区缴费基数以全口径社会平均工资为基础，部分地区则以非私营单位社会平均工资为基础，还有地区以最低工资为基数，由此导致不同地区实际费率负担差距很大。在调研中发现，不同地区案情基本相同的社会保险领域司法纠纷，法院是否接诉以及审判的结果甚至都有差别，司法公正因社会保险制度统一性不足而遭受挑战。

  “社会保险制度的统一性与规范性因地区分割统筹而受到损害。”《评估报告》强调。

  养老和医疗

  “身份”不同待遇差异大，如何公平保障不同群体？

  现行社会保险制度建立时，受筹资给付等因素制约，多项制度设计都与参保人的身份（劳动关系等）挂钩，也因此导致了较大的待遇差异。例如，养老保险和医疗保险均分为城乡居民和城镇职工两类，但大量城镇就业人员仅被缴费较低、保障不稳定、水平有限的居民保险所覆盖。报告引述 数字显示，被职工基本养老保险和职工基本医疗保险覆盖的人数分别仅占总参保人数的49%、28%，2023年底我国职工基本养老保险参保劳动者为3.79亿人，只占当年全国非农产业就业人数5.72亿人的66.3%。尽管居民保险制度在扩面中发挥了不可或缺的作用，但其提供的待遇有限。

  就养老保险，其涉及三类群体：机关事业单位工作人员、企业职工、城乡居民。《评估报告》分析，机关事业单位工作人员已经建立了基本养老金与职业年金双层架构并实现了全覆盖，若其还有需要，自行通过市场解决即可，政府不宜再锦上添花；企业职工已经建立了基本养老金与企业年金双层架构，需要做的是尽快优化和落实企业年金政策，并使之从目前的少数人参与扩展到多数人参与；对未被职业年金与企业年金覆盖的其他人员，则应当在基本养老金基础上，积极支持其建立个人养老金。唯有这样，才符合社会保险制度促进平等的基本逻辑而不是滑向扩大差距的反面。

  加快机关事业单位基本养老保险改革步伐是一个被特别提及的话题。《评估报告》指，由于职业年金同步实行全覆盖，机关事业单位工作人员事实上普遍享有基本养老金与职业年金，两项相加后的养老金替代率仍然高达80%以上，其与企业职工养老金相差悬殊，更非城乡居民养老金可以比拟，从而事实上形成了中国养老金制度下的特权阶层并走向固化，而前苏联的崩溃、智利将公共养老金全面私有化背后都有和公职人员养老金异常丰厚导致广大劳动者不满有关的影子。报告认为，需要将机关事业单位基本养老金替代率调整到与企业职工相同的水准即50%左右，同时，确定缩小机关事业单位工作人员基本养老金与企业职工、城乡居民的基本养老金水平差距的时间表路线图，让人民群众对养老金制度的公平取向有清晰的预期，进而增强其对制度的信任。

  就居民养老保险，《评估报告》指，覆盖对象是一个十分庞杂的社会群体，其中既有市民也有农民，还有游离在体制外的劳动者，既有低收入者也有高收入者，这样一个十分庞杂的社会群体不适合由一个城乡居民基本养老保险制度覆盖。报告认为，应该从居民中分离出来真正的农民，对真正的农民可以借鉴日本等国做法，由政府代行农民雇主之责，分担一半缴费责任，以使其养老金水平稳步提高。同时将非农劳动者（灵活就业人员）纳入城镇职工基本养老保险范畴，适用强制性参保。

  医疗保险的城乡与职工待遇差异也是近年来社会关注的焦点。《评估报告》建议，以职工医保与居民医保整合为一个医保制度覆盖全民为目标，实现所有参保人的实质性互济。在制度整合过程中，逐步缩小职工医保与居民医保的待遇差距，全面取消职工医保个人账户，所有缴费全部进入医保统筹基金并由所有参保人共享。

  居民医疗保险方面，报告建议改革其定额缴费机制，建立按可支配收入的一定比例缴费机制为突破口，推进医疗保险筹资机制优化。改居民医保按人头实行等额定额缴费制为与家庭可支配收入挂钩的比例缴费制，是优化现行居民医保制度的关键所在，以此化解缴费负担与收入负相关而受益逆向调节的问题，并使增强个人筹资责任成为可能。

  另一个改革建议则涉及户籍制度。《评估报告》分析，目前，我国居民医保的参保依据是户籍身份，这种隐含计划体制下户籍严格管制色彩的政策事实上偏离了我国的人口流动规律。在人口流动常态化和人户分离现象普遍化的现实条件下，以户籍为参保依据的做法损害了参保居民的医保权益，也减损了医保运行的效率，还给居民医保管理带来了不利影响。因此，必须尽快改变居民参保与筹资方式。建议切实贯彻落实党的二十届三中全会精神，全面取消在就业地参保户籍限制，采用在常住地参保、在常住地享受医保待遇方式，同时明确由常住地政府负责提供居民医保的财政补贴。

  失业和工伤

  如何保障农民、灵活就业者权利？

  较之广受关注的养老和医疗保险，工伤保险与失业保险讨论并不多，但这两个与劳动关系捆绑的险种亦同样重要。事实上，新冠疫情暴发后，社保领域的一个重要政策就是降低失业保险的领取门槛——由于此前领取门槛较高，失业保险累计结存极高达到3213亿元、够支付近26个月（截至2023年底），这也意味着其保障效果并不理想。

  《评估报告》认为，优化失业保险制度的基本取向应当是，不断扩大覆盖面，将进城务工人员和职业农民纳入其中，同时建立逆经济周期操作机制，在继续维护失业者收入损失补偿的同时，强化制度对促进就业和提升劳动者素质的功能，允许失业保险基金在支出结构上进行合理调整，可以将现行一些灵活性的政策纳入法规变成稳定的制度安排。

  《评估报告》特别提到，当务之急是要将大量以主要依靠灵活就业为生活来源的劳动者纳入失业保险制度覆盖范围，以解决这部分劳动者失业保险权益缺失的问题。同时，明确扩大失业保险基金用于预防失业和促进就业的支付范围，例如，通过应急性的“缓、减、返”等稳岗返还政策来预防失业，降低企业运行成本，通过利益机制鼓励用人单位尽量不解雇员工；同时，逐步建立失业人员的求职补贴、培训补贴，加强失业人员和失业高风险人群的培训系统与职业介绍服务系统建设，方便失业人员学习新的劳动技能并让其更加便捷地获取有效的就业信息。

  工伤保险的改革也与近年来兴起的灵活就业息息相关。《评估报告》认为，工伤保险制度发展的基本方向是在确保对因工伤或职业病致死、致残者依法补偿以及对工伤或职业病患者给予医疗保障的同时，增强工伤保险制度对安全事故与职业病的预防功能和对工伤致残者的康复服务功能，这样才能全面发挥出工伤保险制度的积极功能。

  《评估报告》建议大幅度扩大工伤保险覆盖范围，将非农劳动者和职业农民以及退休或领取养老金的再就业劳动者列为参保对象，实现职业伤害风险全覆盖。目前正在试点的新业态从业人员职业伤害保障制度将上述风险较高的行业集中在一起，因交商业保险公司经办，不可能实现全覆盖，这种方式既不符合风险分散的基本规律，又因采用两套制度体系而无法实现待遇的公平公正。深化改革的基本思路就是将新业态从业人员统一纳入工伤保险制度中，并进一步提高风险分担的社会化程度，即各项工伤待遇均由工伤保险基金支付而无需用人单位或其他缴费主体再行承担。随后，再扩展至未被制度覆盖的其他劳动者群体。

  这份四万余字的报告，在关注几项保险可持续性、稳健性等问题同时，着重分析了公平性问题，这也是社会保险有别于商业保险的关键底色。在报告中，作者重谈了社会保险制度的底层逻辑：

  一是通过倾向弱者、保护弱者来促进社会公平正义；二是通过责任分担、有能力者多担责、互助共济实现社会共享；三是通过政府干预、强制实施来确保相关主体依法履责、依法受益；四是以增进国家认同、促进社会平等、提供稳定安全预期为核心目标。

  “是否有利于保障弱者与低收入群体、是否做到了互助共济、是否促进了社会平等，构成评价社会保险制度优劣的核心指标。中国的社会保险改革与制度建设必须坚守公平正义、共建共享、互助共济三大基本法则，以确定的集体力量化解不确定的个体风险，不能以私有化、市场化来异化这一制度体系。但可以科学设计、合理发展其他层次保险制度，以市场力量和社会力量推动的保险机制作为有效补充，这一部分需要有激励功能。 ”作者写道。