按语：“我国养老服务发展情况并不理想，服务供给总量不足、结构不合理、服务质量不高以及居家老人的需求无法得到满足、养老机构运转艰难、专业护理队伍建设严重滞后等是现实写照。”十四届全国人大常委会委员、中国人民大学教授、中国社会保障学会会长郑功成说。正在召开的十四届全国人大二次会议上，郑功成带来一份议案，呼吁尽快制定《养老服务法》。

  事实上，作为长期关注社会保障和养老问题的知名学者，郑功成已经是连续第三年提交有关制定《养老服务法》的议案。

  最新数据显示，截至2023年底，全国65岁以上老人达到2.17亿人，占总人口的15.4%，独居、空巢比例上升；同时一项研究预估，当出生在1962年“婴儿潮”时期的人口迈向80岁，失能老人或将数以亿计。然而养老相关服务体系、人才队伍建设却远未跟上，失能老年人、空巢高龄老年人因养老服务供给不足或质量不高而陷入困境者不断增长。

  对养老服务的需求日益增多，“今天存时间、明天换服务”的“时间银行”等互助养老项目方兴未艾。（详见财新周刊：《“时间银行”能否解开养老难题》）硬币的另一面，则是养老机构陷入经营困境。一项2016年的研究显示，即便在人口老龄化十分严重的北京，超过60%的养老企业处于亏损状态。更有甚者，一些养老项目变异为金融属性的投资理财产品，爆雷之后让老年投资者血本无归，引发群体性事件。（详见财新周刊：《湖南益阳养老机构爆雷调查：老人缘何被收割》）

  郑功成近日接受财新专访表示，造成上述现象的原因是多方面的，其中国家层级法制缺失与投入不足至关重要，尽快制定《养老服务法》十分必要。他透露，相关工作在十三届全国人大期间已经启动，中国社会保障学会已完成专家建议稿，民政部也起草了《养老服务法》草案的初稿。

  2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划公布，制定《养老服务法》被列为第二类项目，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。“制定《养老服务法》的基本条件已经具备，建议将其置于第十四届全国人大立法规划中的优先项目，并尽快正式启动立法程序。”郑功成说。

  以下是财新和郑功成的对话。

  财新：你已经连续三年提交制定《养老服务法》的议案。为什么如此关注这件事？

  郑功成：中国已从轻度老龄社会进入了中度老龄社会，家庭养老服务功能普遍弱化。我国家庭户均人数已由2000年的3.44下降为2020年的2.62，且还在下降，老年人口独居、空巢比例明显提升，对社会化的养老服务需求持续高涨，甚至出现了养老焦虑症现象，这使得解决老年人的基本养老服务问题成为紧迫的需要。

  养老服务行为及其监管体系等亟待法律规范。政策层面，现有政策遵循了保基本的原则。国家早在1996年就制定了《老年人权益保障法》，此后又多次修改，但这部法律对“特困”“优先保障”等概念欠缺具体解释，在实际操作中就变成了“一刀切”，即年满60岁的上述老年人可以享受相应的待遇。这种完全以年龄为依据的待遇实际上与需求存在脱节。这也意味着，老年人在什么条件下、可经过什么程序、得到什么养老服务，尚无法可依。

  服务机构层面，养老服务机构的权益尚不明确，从用地、建设运营等规范到资金投入、税收优惠、应急与保险等权益均有待明确，使得养老机构可持续运营面临阻碍，难以连锁化发展。

  养老服务涉及多头管理，监管主体责任混乱。尽管2019年建立了养老服务部际联席会议制度，但实践中，依靠民政部门统筹往往因部门利益博弈导致政策执行混乱，部际协调机制的作用并不明显。在各自为政的局面中，各部门基于自己的利益出发，遇到问题也是“头痛医头、脚痛医脚”，“补丁式”的政策制定模式并不利于养老服务制度的统一。

  财新：你曾做过养老服务的相关调研。调研有哪些发现？

  郑功成：调研发现，养老服务立法滞后造成了一系列不良效应。比如，养老主体责任边界不清晰。在养老服务业发展的过程中，出现了养老地产、老年旅游等产业化特征显著的项目，由于没有统一的规范，包括康复、医疗、护理、住房、教育、就业、老年用品等商品和服务均被纳入养老服务行业中，但对于最基本的养老服务内容却未得到较好地规范与重视，养老服务产业发展的前提仍需以老年人社会福利的提高为落脚点。

  其次，市场主体进入养老服务业难，发展好更难。由于缺乏法律规范，地区间的政策差异性大，跨省市的养老服务从业者需要重新在民政或市场监督管理部门登记，导致目前并没有布局全国的养老服务商，无法实现真正意义上的连锁化经营。

  养老服务人才方面，在前些年“放管服”改革的背景下，政府之间责任条块分割，导致养老护理人员资质的培训、认证混乱，人社部、民政部与教育部多头管理，直接影响了护理人才队伍的壮大与质量提高。目前我国养老护理人员严重短缺，每个养老机构或设施拥有的合格专业护理人员平均下来不足1人，大多是来自农村或城市郊区的中老年妇女，加之养老服务行业待遇普遍偏低，护理人员流失率居高不下，形成了专业人才不足—待遇偏低—服务质量不高—公众信任率偏低—经营规模偏小—收益率低—运转困难的怪圈。

  财新：制定《养老服务法》在现实层面是否可行？

  郑功成：多个地方的先行立法，再加上从中央到地方政府发布过的大量规范性政策文件，事实上已经为统一的养老服务立法奠定了良好的基础。

  据我们梳理，目前已有10多个省市制定了养老服务的地方性法规，包括养老服务条例、居家养老服务条例、养老机构条例等。

  国家层面的相关法律法规和政策性文件也为立法奠定了良好基础，法律层面涉及养老服务的有《老年人权益保障法》；国务院在推进养老服务发展、医养结合、促进社会与市场力量进入养老服务业、多部门统筹、解决数字鸿沟问题、综合监管、养老托育政策体系建设等方面就发布过多个专门的规范性文件；其中2019年国务院办公厅发布的《关于推进养老服务发展的意见》确立了以民政部牵头的养老服务部际联席会议制度，完善了组织管理体制。2021年中共中央、国务院发布的《关于加强新时代老龄工作的意见》，对实施积极应对人口老龄化国家战略提出了具体工作要求、发展规划与目标任务。这些重要的规范性文件中成熟的政策规定均可以上升为法律。2023年根据机构改革方案，老龄工作职责从国家卫生健康委划转民政部，民政部在原来设置养老服务司的同时，又增设了老龄工作司，这意味着党中央、国务院赋予民政部统筹老龄工作特别是养老服务业发展的重大职责，它也为加快制定《养老服务法》提供了更加有效的组织保障。

  另外，国外有可资借鉴的有益经验。如德国与养老服务相关的有多部法律，不仅有提供护理经费来源的护理保险制度，更有家庭护理服务、机构护理服务、临终关怀服务和护理职业保障等立法。英国则以社会照护为主体，还有其他一些养老服务相关法条分散在《国民卫生法》、《社会救助法》《地方政府社会服务法》等法律中。日本养老服务立法以一部老年人福利综合法为主，辅之以其他相关立法，包括1963年出台的《老人福利法》、2000年出台的《介护保险法》等。从上述国家的立法模式来看，有的以综合立法统领专项立法，有的是一法主导多法辅助，有的是多部法律平行立法。尽管中国不可能照搬外国的养老服务立法，但养老服务需求的共性和养老服务供给及运行机制的共性，仍然使我国的养老服务立法能够从国外养老服务立法中借鉴到许多有益的东西。

  财新：中国社会保障学会已经完成了《养老服务法》的专家建议稿。专家建议稿主要规定了哪些内容？

  郑功成：这部专家建议稿分为12章120多条。在总则和附则之外，内容涵盖基本养老服务清单、老年人能力评估、居家养老服务、机构养老服务、标准化体系建设、人才培养与队伍建设、保障措施、监督管理、法律责任等。我还了解到，民政部也起草了《养老服务法》草案的初稿。这两项成果也为推进立法奠定了基础。

  制定《养老服务法》已经列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目。我认为，立法的基本条件已经具备，建议将其置于第十四届全国人大立法规划中的优先项目，并尽快正式启动立法程序。

  财新：除了加快推进养老服务立法外，你认为还需要做好哪些工作？

  郑功成：立法的目的是为了清晰地赋权明责，让所有人特别是老年人有清晰的、稳定的预期。但发展养老服务业仅有法律规制是不的，因为它必须要有相应的投入。尽管现在大家都认可老龄化带来的挑战日益严峻，但对养老服务业的投入严重不足。以中央财政为例，投向养老服务的拨款包括支持居家和社区基本养老服务、城乡老年社会福利机构建设、困难失能老年人救助三项在2023年为57亿元，其中来自彩票公益金37亿元；2024年预算是73亿元，其中来自彩票公益金53亿元。这显然是杯水车薪。因此，我建议应当设立促进养老服务业发展的专项预算，在目前养老服务业发展的关键性窗口期，将此项投入提高到百亿量级以上是必要的，包括推进中国特色养老服务业发展的示范试点、聚焦失能半失能老年人与高龄空巢老年人、扶持养老护理队伍建设以及向农村倾斜等，已经具有紧迫性。与此同时，还应当发挥公共投入对民间投资与社会慈善公益力量的有效带动作用，以此壮大整个养老服务业的物质基础。