按语：在我国社会保障改革进入关键时期的背景下，全面了解国际社会保障发展动态将是有益的借鉴。为此，新闻中心专访了中国社会保障学会副会长、中国社会科学院学部委员周弘研究员。作为长期从事国际社会保障特别是欧洲国家的社会保障研究并对全球社会保障制度有全面、深刻了解的著名学者，周弘副会长特别指出，福利国家的改革均是以结构调整与责任分担优化为出发点的，并未动摇互助共济、社会团结的根本，而是立足于这一根本原则，通过进一步动员社会资源与市场资源来壮大福利制度的物质基础，并实现其持续发展。我认为，千万不要以为欧洲福利国家的改革就是简单的化公为私的全盘私有化道路，这不仅与欧洲人的主流价值取向相悖，而且亦不符合事实。

        新闻中心：周老师好，多年以来您一直观测和研究国际社会保障发展。世纪之交，几乎各国社会保障制度都在转型改制，请问，近些年来，尤其是国际金融危机后，世界社会保障发展动态如何？

        周弘：社会保障既是社会政策，也是经济政策，即关乎社会的公平和稳定，也关乎减贫扶贫、就业促进以及经济发展的可持续，是确保经济和社会进入良性发展轨道和实现良性互动循环的必要工具。目前，世界上几乎所有国家都采取了不同类型的社会保障措施，但从覆盖面、保障水平到财政投入等都存在显著的地区差异。

        以欧洲福利国家为代表的高收入国家在社会保障方面一直处于全球领先地位，其社会保障项目最全、覆盖面最广、保障水平最高、财政投入最多。不过，自2008年国际金融危机以来，高收入国家的社会保障整体呈现出收缩趋势。2008年国际金融危机爆发之后，欧洲福利国家普遍采取了经济刺激政策，并将社会保障作为重要的刺激领域，加大了社会保护性投入。统计表明，在危机的第一阶段（2008－2009年），约50个高收入国家共投入了24000亿美元刺激经济，其中约四分之一投放在社会保障领域。从2010年起，伴随着欧洲主权债务危机的爆发，政府财政困难，欧盟整体采取紧缩措施，欧洲国家反过来用减赤字、稳财政的政策取代了先前的经济刺激政策，逐步缩小公共开支在GDP中的占比。在此背景下，社会保障支出受到削减，福利扩张政策被福利紧缩政策所代替。

        与发达国家紧缩福利的做法相反，近些年来，不少中等收入国家，特别是新兴工业化国家在社会保障领域里的发展趋势是福利扩张，即拓展既有的社会保障体系，加大在健康、教育、就业、养老、住房等领域的投入，扩大社会保障的覆盖面，从而拉动内需、提振经济，以社会保障建设为契机促进全面增长，促使经济转向可持续发展之路。这种福利扩张的潮流在2008年国际金融危机爆发开始之前就已经出现。中国、巴西等中等收入国家是世界社会保障制度扩张的主要推动力。

        低收入国家在发展水平低下、就业严重不足等因素的制约下，社会保障制度十分不完善，养老和医疗保险等缴费型项目（即与就业相关的社会保险）只覆盖以公职人员为主的正规就业人口，由于这部份人往往占人口的少数，所以覆盖率十分有限。其余人口，即构成人口大多数的没有正规雇佣关系的人员，则主要通过零星的非缴费项目——以“有条件现金转移支付计划”（conditional cash transfer programme, CCT）为主——来获得一些暂时性救助，这些非缴费性项目构成了一个保障水平较低的临时性的社会安全网，这是低收入国家在社会保障领域的普遍状况。2008年国际金融危机爆发后，不少低收入国家扩大了上述的临时性网络，用以改善儿童等贫困群体的健康水平、营养状况和入学率。不过这种以救助为主要内容的保障方式远不足以为更广大的国民提供一个达到基本水平的社会保障，并因此屡受争论和质疑。

        总体看来，世界社会保障覆盖面在整体扩大，各国社会保障间的明显差距在逐步缩小，全球化背景下，加强各种力量之间的合力，逐步形成多层次多支柱的保障体系是大势所趋。

        新闻中心：在我国，许多人对欧洲福利国家的政策调整高度关注，但在很大意义上都是简单地视为削减福利，甚至还有人认为欧洲福利国家的政策是失败的样板。您了解到的欧洲福利政策调整有哪些具体措施？这种调整是否已经动摇了福利国家的根本？

        周弘：欧洲福利国家的政策调整主要包括开源、节流和完善结构。

        一是从供给的角度以减赤字、稳财政的手段开源，主要措施包括：（1）提高缴费率，如德国、法国、荷兰等国都上调了养老金缴费率；德国上调了医疗保险缴费率。（2）提高缴费年限：希腊、法国等国上调了享受全额养老金的缴费年限。（3）扩大征缴范围，加强对临时就业、兼职就业和“迷你”就业人群的养老税费征缴。例如德国决定对“迷你”工作征收18.9%的法定养老保险费，荷兰实行了对兼职就业人群的养老金缴费管理，扩大了养老金的收入。（4）上调税费等，如法国上调了资本税，葡萄牙、西班牙、英国等上调了增值率，葡萄牙对高收入人群征税。还有其他一些能够增加社会保障收入的措施。

        二是在社会保障的各个需求环节节流，主要有以下措施：（1）严格社会保障待遇领取资格，如奖励延后退休、惩罚提前退休。（2）直接或间接地降低社会保障收益或待遇：如降低养老金替代率；将养老金与工资增长脱钩、与物价指数挂钩；改变养老金计算方式，如法国把养老金的计算标准从参照职业生涯中工资水平最高的10年的平均月工资延长到最高的25年；降低失业保障水平，缩短保障期限；收窄家庭政策的目标人群，如法国变普惠型家庭政策为家计调查型，英国削减儿童福利，丹麦为家庭政策设置封顶等；降低医药费报销比例；丹麦冻结多项社会保障收益等等。（3）加强监管，杜绝道德风险：如严格伤残和医疗等补贴制度，减少或避免钻制度漏洞。（4）精简机构，提高管理水平和效率，采用电子化办公、一站式服务等技术，降低管理成本；英国、希腊等国冻结有关公共服务部门的招聘等等。

        欧洲福利紧缩的政策引起了养老金缩水。据IMF预测，未来至少有14个欧洲国家的养老金水平将继续下降，贫困和社会排斥将有所增加，贫富之间的差距将继续加大。统计还显示，2012年，在福利紧缩政策下，欧盟的贫困人口比重在上升，其中大多为妇女、儿童、老人等弱势群体。若财政紧缩政策持续下去，预计到2025年将新增贫困人口1500－2500万。2005－2012年瑞典和波兰的老年贫困率几乎翻了一番。这一趋势使二战以来形成的，曾极大地降低贫困、促进经济繁荣和社会公平稳定的欧洲社会模式受到侵蚀，欧洲正在就此问题进行广泛的讨论。

        在开源节流的同时，欧洲国家普遍对社会保障特别是养老制度进行了结构性改革，一方面鼓励、支持、推动发展各种非公有的社会养老资源和方式，使养老责任在国家、企业、个人和/家庭等行为体之间分担，以减轻政府的财政压力；另一方面使养老模式更加灵活，以适应非全职就业、兼职就业、小微就业等灵活就业方式的不断涌现，从而更好地应对老龄化、全球化和信息化时代的各种新风险和新挑战，确保养老保障的可持续。

        欧洲在经济危机前后的经验证明，尽管传统的福利国家负担过重，但是良好的社会保障在应对危机中发挥了不可或缺的关键作用，使大多数个人和家庭免于遭受毁灭性打击。也正是出于这个原因，发达国家才通过改革福利制度来实现财政平衡，从而确保福利制度的可持续；发展中国家才持续扩大社会保障制度的覆盖面，在构建基本保障线的同时，持续改善保障水平，使社会保障成为促进经济增长的新契机。

        特别需要指出的是，福利国家的改革均是以结构调整与责任分担优化为出发点的，并未动摇互助共济、社会团结的根本，而是立足于这一根本原则，通过进一步动员社会资源与市场资源来壮大福利制度的物质基础，并实现其持续发展。我认为，千万不要以为欧洲福利国家的改革就是简单的化公为私的全盘私有化道路，这不仅与欧洲人的主流价值取向相悖，而且亦不符合事实。

        新闻中心：有人认为瑞典在20世纪末进行的名义账户改革非常成功，值得目前我国养老保险制度新一轮改革借鉴。您能否对此给读者一个较全面的介绍，并发表一下自己的看法或评论？

        周弘：由于经济形势和人口结构的变化，早在20世纪80年代，瑞典就开始了紧缩社保开支、社会保障制度地方化、私营化等方面的改革。90年代中期以后，严重的经济危机迫使瑞典的社保制度改革更加激进。改革进一步完善了瑞典养老保障体系三个支柱的结构，即第一支柱公共年金、第二支柱职业年金、第三支柱私人养老保险。最大的手术是1998年的公共年金改革。改革后，公共年金（第一支柱）分为三个部分：保障性年金、收入性年金和投资性年金。保障性年金仍由国家税收支付，但不再是全民覆盖，而是经年金审查确定为退休金待遇过低者才能领取。收入性年金由原来的确定收益（DB）改为确定缴费（DC），同时建立名义个人账户制，但实行现收现付。投资性年金是改革新增加的项目，也采取DC方式，建立委托个人账户，经金融投资获得收益。职业年金（第二支柱）、私人养老保险（第三支柱）仍是公共年金的有益补充。

        因此，20世纪90年代瑞典公共年金改革主要的趋势就是强化个人责任和市场导向。改革的重点有两个，一是在保障性年金和收入性年金之外，增加了投资性年金（部分积累型）；二是将DB养老金模式转变为DC模式，另外利用年金指数，让养老金待遇与市场波动挂钩。

        改革后瑞典公共养老金有相当大的比重（即收入性年金）采取“名义个人账户（NDC，Notional Defined Contribution）”的记账方式。采取名义个人账户的原因主要有两个：一是为了增加了个人责任，减轻政府和企业的财政负担。在旧的年金制度（DB）下，瑞典社会保障基金几乎全部来源于国家财政补贴和雇主缴纳的社会保障费，个人承担的社会保障费用很少。瑞典采用DC型的名义个人账户，目的是提高公民自我保障的能力。二是为了缓解新工人和老工人的代际缴费矛盾，打破“大锅饭”，引进竞争机制和效率原则，再加上“投资性养老金”的部分积累，为的是纠正由老龄化造成的代际缴费入不敷出的弊端。

        因此，瑞典改革中引入的“名义个人账户”实际上只是一种分账计算模式。那么这种分账计算模式是否给瑞典养老金带来了结构性的变化呢？从缴费的角度看，瑞典雇主缴纳雇员工资总额的10.21%，雇员缴纳可征税收入的7%，从个人所得税中直接提取，政府从预算中直接转移一定比例的国家养老金缴费，主要用于支付个人在疾病、伤残、失业、抚育幼儿（孩子出生后头4年）、接受大学教育、社会服务时替代“雇主”的缴费。上述三个来源的缴费总共占雇员年收入（pensionable income）的18.5%，其中16%进入名义个人账户，2.5%进入投资性年金。进入名义个人账户的资金实行现收现付，主要用于支付当期养老金支出。名义个人账户也试图引进一些市场因素进行资金积累增值，做法是委托四种国家养老缓冲基金（buffer fund）进行资产运作。这四种缓冲基金：国家第一养老基金（AP1）、国家第二养老基金（AP2、国家第三养老基金（AP3）、国家第四养老基金（AP4）平均获得等额养老金缴费，并分别承担未来1/4的收入性养老金支付责任。从制度设计上来讲，国家养老基金（AP基金）的投资组合所产生的收益应当在失业率上升或人口减少导致养老体系保障功能弱化时起到缓和作用。但是，在实际运作中，这种作用非常有限。因为，每月支付的养老金与养老金缴费相等，也就是说，名义个人账户下应该没有多少剩余，此外其资产组合进行高风险投资使收益不会太高。

        从支付的角度看，瑞典采用计算个人一生收入的方式，按照DC的原则计算养老金待遇。改革前的年金待遇水平根据工资最高的15年（工作年满30年）来计算。这一改革的目的是让养老金收益有利于从事长期、稳定工作的人群，不利于临时雇工和过早退出劳动力市场者。

        瑞典名义账户资产的计算公式十分复杂。名义个人账户的资产等于当年缴费加此前账户价值，而每年的账户资产价值都经过指数化调整。指数化根据经济增长、工资和物价变动等情况计入一定的增值额，增值比例（相当于利息率）由政府统一规定。

        在一般情况下，名义个人账户收益取决于平均收入增长率，以收入指数来衡量。收入指数即名义工资和薪水增长水平减去物价上涨水平。瑞典规定经济增长基准为1.6%。如果工资和薪水名义增长率与通货膨胀率之比正好是1.6%,也就是说，实际工资和薪水增长速度与经济增长基数相同，则养老金待遇水平不变；如果当年的收入指数变化率大于1.6%，那么养老金高于前一年；如果当年收入指数变化率低于1.6%，养老金低于前一年。

        但是，经济增长不是单一的决定性因素。瑞典养老金权益的设计者认为，需要考虑预期的经济变动和代际人群的预期寿命两个因素，这两个因素可以使DC型名义个人账户出现盈余，也可能使其不能维持长期的养老金支付。老龄化和预期寿命延长常常造成平均收入的增长率偏离名义个人账户体系的内部收益率，导致资产增长率和负债增长率不相同，养老金的变化和平均收入的变化不能保持一致。

        为了解决这个问题，只有提高经济增长基准，或改变指数化标准等两种办法。瑞典采取了后一种解决方式，引入了第二个指数“平衡指数”，并导入养老金自动缩减程序，以增加年金体系对经济变动的敏感性。

        平衡指数是瑞典政府调节养老金的重要工具。平衡指数=平衡比率X收入指数。平衡比率就是养老金资产与养老金负债的比率，其中养老金资产包括当年收缴的养老金和缓冲基金中的资产，养老金负债包括所有参保人积累的养老金权以及当前要支付的养老金。平衡比率用来衡量养老金的财务状况。如果平衡比率大于1（即养老金资产大于负债），则账户资产和养老金收入比收入指数具有更高的增长率，在这种情况下，养老金以平衡指数为指数化标准，而不再根据收入指数的变化进行指数化调整。如果平衡比率小于1，意味着养老金出现偿付赤字，要根据上年的平衡指数、当年的平衡比率以及收入指数的变化进行指数化调整，缩减养老金，否则缓冲基金中的资产最终将会被消耗殆尽。2008年金融危机以及随之而来的经济衰退导致失业率激增，金融市场不振，年金缴费金额相应减少，投资性年金收益受损，许多欧洲国家的养老储备金面临入不敷出的困局。2010年，瑞典政府第一次启动年金指数自动缩减程序，即缩减养老金领取者的收入性年金利息，同时降低养老金缴费者在收入性年金账户中的利息。这是自1998年瑞典引入确定缴费型名义个人账户制以来养老储备金首次出现偿付能力赤字。瑞典政府2011年和2012年继续缩减年金指数，逐步化解危机，同时还出台了减税和为低收入退休者发放保障性年金等缓冲措施。

        这里有几点需要注意：一是瑞典名义个人账户的管理成本每年从养老金中扣除。由于计算公式复杂，所以管理成本大大增加。就目前的成本支出水平来看，扣除成本后，收入性养老金大约减少1%。二是收入性年金的筹资和分配是仍然以现收现付为基础，名义账户中的资金不能作为遗产继承，只能享用到参保者生命结束。如果在个人账户的所有者在领取养老金前就亡故，他账户中的资金将被政府收回。所以对于名义个人账户对于个人的激励作用有限，它只是一种记账方式的改变。三是瑞典个人账户与美国英国不同，政府仍要承担全部支付保障责任，只是政府支付的依据改变了，再分配的职能降低了，政府提供的福利使少数缴费多的个人受益更多。四是瑞典名义个人账户改革只解决了一个问题，就是资金“透明”，每个人多缴多得，少缴少得。但是，由此带来的老年贫困和社会不平等明显加剧。根据2005年瑞典健康与社会事务部的报告，连续缴费40年，年满65岁的瑞典公民的退休金替代率在2005年是53.0%，预计到2050年就会降至40.4%。收入性养老金的大幅减少对低收入群体打击最大，甚至可能导致老年贫困和社会排斥，使得政府在扶贫济困方面不得不加大投入。五是瑞典的改革发生在奉行了持续50多年平均主义的瑞典，虽然可以算是一场变革，但是这种变革发生在一个不到1000万人口，平均教育水平很高的国家，船小好掉头，但是其普遍性意义尚不明显。在欧盟其他成员国中并没有出现对瑞典模式赞许或仿效的情况。