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中国社会保障学会养老服务分会通讯2021年第5期

  编者按:2021924日,由中国社会保障学会主办的养老服务立法研究启动会在北京怀柔宽沟会议中心召开,中国社会保障学会会长郑功成主持会议。第十二届全国人大法律委员会副主任委员李连宁,中国社会保障学会养老服务分会名誉会长、中国红十字会总会事业发展中心主任江丹,中国社会保障学会养老服务分会会长青连斌、副会长杨立雄和谢红等10多人出席会议并围绕会议主题展开了热烈讨论。以下是各位专家的发言摘要。

  郑功成:养老服务立法的核心是赋权明责我首先向大家通报一下课题研究背景。我国的人口老龄化进程在明显加快,尽快建立健全包括养老保险、养老服务、长期护理制度在内的老年保障体系,不仅是切实维护老年人权益并确保其生活质量的必要制度保障,也是扎实推进共同富裕的必要且重要的内容。习近平总书记、栗战书委员长对加快养老服务体系建设和立法做出了重要批示,全国人大社会建设委员会将制定养老服务法提上议事日程,这一课题就是全国人大社会建设委员会委托中国社会保障学会的专项立法研究任务,研究的目的是为起草、制定养老服务法提供直接的理论依据和参考。社会各界对加快养老服务立法具有高度共识,老年人权益保障法、国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要以及多个重要政策性文件为养老服务立法提供了重要依据,多个地方立法亦为做好养老服务立法奠定了较好的基础。养老服务立法的核心是赋权明责,要通过立法明确赋予老年人在养老服务方面的基本权利,落实政府、社会、家庭与个人的责任,重点是以老年人为中心,建立政府主导的基本养老服务制度,促进养老服务机构及设施健康发展,同时为处理养老服务供给方与受益方的关系提供法律依据。希望与会者充分发表意见建议,为下一步推进这一课题的研究提供好的思路。

  李连宁:养老服务立法需要重点关注的四个问题制定养老服务法对强化老年人权益保障、促进养老服务事业发展具有重大的现实意义。养老服务立法要坚持系统性、完整性、全面性,吸收国外养老服务立法经验和教训,科学界定养老服务立法的范围,紧扣养老服务规划、体制机制、服务标准、设施建设、保障举措等关键内容。养老服务法与老年人权益保障法不是上下位法律的关系,而是并行的关系,首先应确定好养老服务法的立法框架。

  江丹:制定养老服务法必要且紧迫制定养老服务法十分必要,并且具有紧迫性。由于法律规制的缺失,当前养老服务机构与老年人之间服务纠纷日益增多,直接影响着相互信任,既不利于保障老年人权益,也使养老机构充满着风险,只有通过专门立法才能为我国养老服务业的发展提供有效保障。养老服务立法应当在保障老年人身体健康、生命财产安全等合法权益的同时,还应保护养老服务机构合法权益和正常运行秩序,推动养老服务的健康良性运行与发展。

  青连斌:养老服务立法正当其时养老服务领域的很多问题还未解决的原因之一在于缺少法律依据,养老服务立法很有现实需要,也有很好的立法基础。2000年以来,国家层面出台了大量有关养老服务的政策文件,覆盖的内容应该说是比较全面的,各个地方也出台了许多地方性政策文件,并且做了大量的试点,积累了有益的经验。借鉴国外养老服务方面的立法经验,认真总结地方的实践经验和好的做法,全面疏理国家现行政策法规,并实践的发展加以充裕完善,上升为国家法律,这是我国养老服务发展的现实需要,也是我们养老服务研究学界的责任,我们有责任做好也应该做好这一神圣的工作。但是,也确实应该看到,有关养老服务的现有政策法规还有很多不完善的地方,比如语言表述的不规范、所涉及内容的不全面不系统,许多规定甚至已经早就滞后于养老服务实践的发展。因此,要在现有政策文件的基础上,对内容进行更新,对文字语言进行规范,特别是一定要把长期照护保障体系建设、医养康养结合、临终关怀、殡葬服务等一系列养老服务领域老年人很关心、社会各界很关注的重大问题纳入养老服务法的立法范畴,作出明确的法律规范。法律应该有稳定性,为了保证养老服务法的稳定性,建议对目前仍然没有形成社会共识的问题,一些仍然处于试点性质的项目和内容,暂时不要列入养老服务法立法草案。待条件成熟后,在修订这部法律时再作出相关规范可能是慎重的做法,这也可以为养老服务法的完善预留空间。

  杨立雄:养老服务立法重在界定边界、明确权责目前,养老服务业受到政府的高度重视,从中央到地方出台了一系列的支持政策,极大地促进了养老服务业的发展。但是也存在政策制定碎片化、产业发展不规范等问题,加快养老服务立法,不仅有利于产业的规范化发展,也有利于促进政策的统筹协调,更好地保障老年人的权益。养老服务立法要重点关注以下两个问题:一要明确养老服务的边界。无论是学术界还是政府部门,至今未能对养老服务的定义达到一致意见。在养老服务业的发展过程中,养老服务“泛化”趋势非常明显,出现“养老服务是个筐,什么都往里面装”的现象。为此,养老服务立法应对养老服务的边界做出规定。首先,养老服务立法的关注重点在于养老服务而非养老产业。养老产业是一个更加宽泛的概念,包括与老年人相关的商品和服务,如:康复、医疗治疗、护理、住房、教育、就业、老年用品等;而养老服务则指针对老年人养老需求提供的各种服务。其次,养老服务立法应关注基本养老服务而非所有养老服务。养老服务也是一个较为宽泛的概念,有些养老服务具有市场性质(产业),有些养老服务具有公益性质(事业),养老服务立法关注的重点在于基本养老服务。而基本养老服务也具有时代性,即基本养老服务应随着经济社会的发展而改变。二要明确划定政府、社会和家庭(个人)的责任与权利。学术界对“养老产业”和“养老事业”的边界划分仍然有待进一步清晰,政府和民间对两者的区别仍较为模糊,养老服务在发展过程中出现错位现象,本应由市场和家庭解决的,却变成了政府责任;本应由政府承担兜底责任的,却推向了市场和个人。为此,养老服务立法需要关注政府、社会和家庭(个人)的责任与权利的边界,明确政府职能范围,规定家庭(个人)责任,同时也要关注市场组织和社会组织在养老服务中的权利与责任。只有明确划定养老服务主体的责任边界,才能促进养老服务的健康发展。

  谢红:养老服务立法重要且必要由于各个地区之间的养老服务政策、服务提供方式差异巨大,部分文件实施力度弱,各个文件表达不统一,存在家庭养老与居家养老关系不清、居家养老与家庭照护床位关系不清、社区养老与居家养老关系不清的问题。她强调,养老服务法可以达到为实践提供法律依据、明确主体责任边界、统一话语体系、打破地区分割局面的目的,因此养老服务立法很有必要。她还指出,政府的条块分割是阻碍养老服务领域部门协调合作的主要原因,“放管服”能够释放出市场和社会组织活力,是值得肯定的,但需要注意的是“放管服”不是政府放弃责任,而是更加明确责任。

  邓微:养老服务体系建设需要立法保驾护航加强养老服务体系建设,提高养老服务水平,既事关每一个家庭幸福,也事关经济社会发展全局。我国人口老龄化的国情倒逼养老服务体系加快建设,加快养老服务建设需要立法保驾护航,而目前我国法律仅在《中华人民共和国老年人权益保障法》中有一点内容涉及养老服务,尚没有专项的养老服务方面的法律法规。我国“十四五”规划首次提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”要求加快“完善养老服务体系”,显然不加快养老服务立法难以满足我国养老服务快速发展的要求。我国人口老龄化对养老服务业的需求,呼唤加快国家养老服务立法进程。养老服务立法需要坚持“政府主导、社会参与,市场运作、统筹发展,保障基本、普惠多样”的原则,其基本框架包括法定养老服务设施规划建设、居家社区养老服务、机构养老服务、养老服务从业人员、扶持优惠政策、养老服务监管和法律责任等内容。通过立法明确各级人民政府及民政等有关部门在养老服务中负有的提供基本养老公共服务和兜底的职责;规范人民团体、基层组织、社会参与养老服务的内容和要求;规范市场力量参与养老服务业建设行为;让全国养老服务体系建设均有法可依、有章可循。通过法律规范保障满足多层次、多样化的养老服务需求,加快我国养老服务业的建设步伐。

  杨思斌:明确养老服务法和老年人权益保障法的关系养老服务立法是保障老年人养老服务权益的需要,也是积极应对人口老龄化国家战略的不可或缺的组成部分。在养老服务立法中,一个重要的问题是需要明确其和老年人权益保障法的关系。《老年人权益保障法》确实有不少内容规定了老年人养老服务,但由于作为特殊群体权益保障立法的特点,其关于养老服务立法主要是确权性、宣誓性的,其内容非常原则,权责关系、权利义务关系不够具体、明确,无法有效调整各方主体在养老服务领域的关系,从而很难成为保障老年人养老服务的直接的实体法依据。事实上,在特殊群体权利保障法领域,有了特殊群体权利保障法的一般性规定,再就某些特别重要的权利制定单独的法律法规,并不鲜见,也非立法的叠床架屋。养老服务法与《老年人权益保障法》并非替代关系,而是协调推进、互相促进的关系。制定了《老年人权益保障法》,老年人权益保障有了法律依据,特别是2012年修法后社会服务单独成章,为我国养老服务体系的完善提供了法律依据,推动了关于养老服务的地方立法,这是我国老年法制建设的重大进步,但其不能替代养老服务立法。世界范围内的科学合理的养老制度都是建立在法制化基础之上。养老服务法是我国老年法制体系的重要组成部分,随着老年社会的到来和老龄化进程的加速,养老服务立法的重要性、紧迫性日益凸显。《老年人权益保障法》也并非养老服务法的上位法,养老服务法和《老年人权益保障法》的上位法都是宪法。《老年人权益保障法》第一条明确规定“”根据宪法,制定本法;《宪法》规定公民的物质帮助权是养老服务立法的宪法依据。在法的位阶方面,养老服务法与《老年人权益保障法》同一个层次的,两者都是宪法之下的法律。在法的内容方面,两者之间会有交叉,但侧重点不同,养老服务法是养老服务领域的专门法、基本法、综合法,其调整的事项涉及养老服务的各个方面;老年人权益保障法是保障老年人合法权益的法律,其内容涵盖家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展等,养老服务只是其中的一个方面的内容。

  栗燕杰:养老服务立法要解决好六个问题人口快速老龄化背景下,养老服务需求在量、质均急剧增加,但家庭养老功能不断萎缩,市场养老不无错位缺位,部门联动相对乏力。显然,通过立法提供刚性制度保障,既有重要意义,又有紧迫性。在养老服务立法过程中,要解决好以下几个问题:一是问题导向并适度前瞻。通过立法,要解决现实问题,提供法治化的解决路径;与此同时,也应考虑管长远,尽可能予以体系化,而非碎片化的打补丁,头疼医头脚疼医脚。二是责任合理分担。政府、市场、社区、家庭等合理分工。特别应明确政府主导与政府职责,既守土有责,提供基本供给,构建制度机制标准,又非大包大揽。三是发挥好各方优势。形成家庭为基础、政府保基本、市场中高端的养老服务格局。特别是,在《养老机构管理办法》《民政部、中央政法委、最高人民法院等关于规范养老机构服务行为做好服务纠纷处理工作的意见》等规章、文件基础上,相关内容吸纳入《养老服务法》,促进和规范养老机构的健康发展。四是可持续性原则。应确保养老服务体系的可持续性。注重广泛开拓资金来源,拓展筹资渠道。政府、社会提供的部分服务项目,也可考虑收取一定费用。五是养老服务分类型分层次。基本养老服务公平化、均等化;市场化服务中高端。在法律中均有一席之地。六是加强监管。确保政府监管有力有效,保障好老年人合法权益。

  郭林:《养老服务法》须关注四个问题在《养老服务法》的制定过程中,有如下几点需要加以关注。第一,坚持分类原则。养老服务需要基层递送的特点,决定了养老服务立法要考虑到城乡之间、不同特征地区之间的差异条件和老年人需要,合理布局养老服务资源,实现养老服务资源供需的切实匹配和养老服务资源的高效利用。第二,注重内容充实。养老服务是覆盖老年人全生命周期的一项系统工程。因此,养老服务立法除了要关注到社区居家养老服务、机构养老服务等一般意义上的养老服务之外,也要重视临终关怀服务、殡葬服务等老年人不可或缺的服务。在服务内容上,应包括生活照料、医疗和康复护理服务、精神慰藉等各项服务。第三,明确养老服务事权和财权。为实现养老服务法的有效落实,有必要实现关于养老服务事权和财权的匹配。养老服务立法需合理界定养老服务政策实施中的中央和地方、省内各级政府的事权和财权,以确保养老服务的可及性。第四,大力培育养老服务人才。养老服务管理人才和专业护理人才的缺乏,是当前我国提升养老服务质量的最主要障碍之一。建议养老服务立法从教育、职业晋升、待遇、社会认可等方面入手,凸显关于培育养老服务人才的内容。此外,《养老服务法》的制定要与《老年人权益保障法》《慈善法》《婚姻法》等相关法律做好协调。






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