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新时代社会救助发展与立法研讨会在京举行

会议现场

        2019年1月12日,由中国社会保障学会社会救助分会主办的“新时代社会救助事业发展与社会救助立法研讨会”在北京湖北大厦召开。中国社会保障学会会长郑功成、民政部社会救助司司长刘喜堂出席会议并做主旨发言,中国社会保障学会副会长何文炯、民政部低收入家庭认定指导中心副主任李卫东、民政部社会救助司最低生活保障处处长武增锋、民政部社会救助司监察处处长孙杨、民政部社会救助司综合处副处长毛立坡以及来自中国社会科学院、中国人民大学、中国农业大学、北京理工大学、中国劳动关系学院、华北电力大学、浙江大学、南京大学、中山大学、南开大学、四川大学、上海交通大学、华东师范大学、武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、中南财经政法大学、河南大学、浙江工业大学等科研机构和高校专家学者50余人参加研讨会。中国社会保障学会社会救助分会会长林闽钢教授和社会救助分会副会长杨立雄教授、岳经纶教授、钟仁耀教授先后主持了上午的专题会议。中国社会保障学会会长郑功成教授主持了下午的社会救助立法研讨会。

郑功成教授做主旨发言

        中国社会保障学会会长郑功成教授在主旨发言中指出,新的时代背景下,推动社会救助发展意义重大,因为它是整个社会保障体系的最基础性制度安排,肩负的是维护社会底线公正和免除人的生存危机的重大责任。他希望各位专家学者能够各抒己见,围绕社会救助事业发展与社会救助立法工作进行深入讨论。他和与会者分享了自已的基本观点:一是我国社会救助发展成就巨大,但面临的挑战也很大,特别是发展理念仍然存在认识不清的问题,进而影响到政策制定与实践。他强调,救助对象不是越多越好,也不是越少越好,而是应当与经济社会发展水平相适应,这种适应性应当是同向发展。二是社会救助对困难群体的保障力度在不断增强,但还不足以兜住底线,不时披露的极端个案表明缺漏之处仍然存在,应当检讨的不是政府的财力不足问题,而是观念与体制机制问题。三是作为政府直接负责的社保项目,社会救助需要有专业化的经办机构与队伍,这样才能使经办更有效率,并确保制度在运行中不出差错。四是当前的城乡差距依然偏大,对底线公正的调节作用发挥得还不够,需要研究社保制度促进社会公正还是固化群体差异的问题,并有鲜明的价值判断。五是目前救助法制不健全,也导致了低收入困难群体预期不稳,亟待加快法制建设步伐。他希望学界在理念上能达成共识,社会救助只能强化、不能弱化,要进一步推动社会救助制度结构的优化,不断提高这一制度的质量与效率,同时还要搞清楚“雪中送炭”与“水涨船高”“锦上添花”的辩证关系,处理好社会救助与扶贫的关系。

刘喜堂司长做主旨发言

        民政部社会救助司司长刘喜堂在主旨发言中指出,党的十八大以来,社会救助体系得到了完善,但社会救助制度的安排等都还需要进一步完善。目前,低保对象人数在减少,而临时性、急难性的救助制度救助人数在不断增加。从部署农村打赢脱贫攻坚战以来,各项资源在农村困难人群的投入大幅度增加,整个救助水平在不断增长,但还有很多需要完善的地方。十九大报告提出了“兜底线、织密网、建机制”,这为社会救助制度指明了非常好的方向,新时代的社会救助工作发展要围绕这九个字做文章,要用这九个字去衡量社会救助制度。他对中国社会保障学会各位专家学者的支持表示感谢!他指出,多位专家学者在社会救助制度改革与完善过程中发挥了很好的作用,对民政部门社会救助干部培训及相关活动给予了很大支持,承担了多项有关社会救助改革的课题研究任务,这些均为我国社会救助事业的发展做出了有益的贡献。

        在上午的“新时代社会救助发展”主题会上,南开大学教授关信平、中国农业大学教授左停、武汉大学教授慈勤英、华北电力大学教授姚建平、浙江工业大学教授祝建华、四川大学教授张浩淼、武汉大学教授张奇林、上海交通大学教授章晓懿、华中师范大学教授周凤华、武汉大学教授王增文、民政部政策研究中心研究员江治强先后做了发言。

关信平教授发言

        南开大学教授关信平做了题为“城市贫困人口救助需求研究”的发言。他指出,当前城市低保对象规模快速减少,但也会带来实际漏保率增大的问题。他强调,应当建立城市贫困标准下的城市社会救助制度调整:一是城市贫困标准仍然由各个城市自己制定;二是各项社会救助在确定其救助对象的时候应当依据城市贫困标准;三是保留城市低保,或者可以改名为“基本生活救助”,同时保留其无条件现金救助的性质;四是建立城市贫困标准后,低保制度与其他社会救助处于同样的地位;五是形成阶梯型的贫困标准,并由此而划分出不同程度下的贫困家庭并给予不同水平的救助;六是改革城市贫困者的认定方法和程序,简化程序并采用专业化的认定方法;七是对纳入城市贫困者的家庭和个人广泛开展社会工作服务。

左停教授发言

        中国农业大学教授左停以“2020年后的贫困及其对社会救助的含义”为题发表了自己的看法。他指出,2020年后的农村贫困群体主要分为三类:一是目前的老病残等特殊贫困人群,未来仍是贫困人口;二是因为标准问题,貌似脱贫,收入较低,部分基本需求仍得不到满足。或者因为风险等波动,新产生的暂时性绝对贫困人口;三是根据共同富裕、共享发展成果要求,重新定义的相对贫困人口。他对“新的农村贫困”视角下的社会救助制度与政策应对提出了几点具体的政策建议:第一,新时代,社会救助应该进一步加强。第二,加大研究力度,要把当前的一些好的做法上升为政策、制度化、机制化。第三,提早研究2020年后扶贫与社会救助等制度,解决好“贫”“弱”“困”的界定。第四,要把农民工纳入城市救助和公共服务的对象。第五,社会救助应以家庭为单元。第六,发展型社会救助,促进就业、增加受救条件,加强公共服务平台的建设。

慈勤英教授发言

        武汉大学教授慈勤英做了以“城市贫困人口兜底保障的目标选择和路径依赖”为主题的专题发言。她提出了狭义的“兜底保障”概念和“弱有所扶”广义的兜底保障概念。基于实地调研,她从“兜底保障”制度的实施、兜底保障制度得到了百姓的认同、兜底保障制度完善的诉求三个方面提出了目前最贫困人口的“兜底保障”已落实的观点。她指出,狭义的兜底社会保障的完善面临着制度瓶颈,建构广义的“弱有所扶”兜底社会保障制度迫在眉睫。政策建议方面,她强调,一是目标选择:从社会救助到社会促进;二是路径依赖:家庭为本的发展性社会救助。

姚建平教授发言

        华北电力大学教授姚建平做了题为“城乡贫困人口兜底保障问题比较”的发言。他指出,兜底保障概念可以从保障对象、“底”的内容和水平以及用什么来兜底三个方面进行理解。他在城乡贫困人口兜底保障制度分析与技术判断的基础上,提出了七条政策建议:一是正确理解兜底保障;二是借鉴农村精准扶贫经验开展城市贫困家庭分类救助;三是重新思考未来城市低保制度的功能定位;四是临时救助前置,优化社会救助制度体系;五是发挥社会保险、社会福利的反贫困效应;六是减少社会救助过程中的瞄准偏差;七是加强基层工作队伍服务能力,推进政府购买社会救助服务。

祝建华教授发言

        浙江工业大学教授祝建华从八个方面分析了城市贫困人口兜底保障的路径。一是要适应社会主要矛盾的变化提升兜底保障的“高度”。二是要回应全面建成小康社会的目标拓展兜底保障的“广度”,进一步扩大救助对象的范围。三是进入“后扶贫时代”需要增进兜底保障的“深度”,通过多层次兜底增强家庭的能力及发展性。四是通过城市治理“智能化”提高兜底保障的“精度”,建立线下社区网络服务机制和线上主动发现预警机制。五是通过城市贫困的多元主体协同治理增加兜底保障的“密度”。六是通过城市贫困治理的专业化增加兜底保障的“强度”,强化专业社会工作者的作用。七是通过城市贫困治理的精细化体现兜底保障的“角度”。八是推进制度的整合实现兜底保障的“梯度”。最后,他对社会救助工作提出了自己的几点建议:一是由物质救助向精神关怀并重转变更加重视社会救助服务,二是由关心低保人群基本生活向关注弱势群体的生活质量转变,三是由救助低收入家庭当前基本生活向通过风险预防、能力提升、行动改善来防止贫困代际传递转变,四是由政府部门间联动向政府社会互动转变。

张浩淼教授发言

        四川大学教授张浩淼做了题为“新型社会救助的目标定位与体系构建”的发言。她指出,当前社会救助体系在应对贫困问题时发挥了重要作用。但随着经济社会的发展,现有社会救助的问题也较为明显。问题之一是社会救助水平低,问题之二是长期受助和社会排斥现象出现。她强调,兜底保障”目标是兜住民生底线、保障基本生活,“融入发展”目标是促进社会融入、推动能力发展。她指出,要构建与完善保障型和发展型相结合的新型社会救助体系。一是要完善以最低生活保障和特困人员供养和为核心、医疗救助和住房救助为重点、受灾人员救助和临时救助为补充的保障型救助项目体系。二是要完善以就业救助和教育救助为核心的发展型救助项目体系。三是要考虑在保障型救助体系中增加护理救助,在发展型救助体系中增加心理救助。

章晓懿教授发言

        上海交通大学教授章晓懿认为,城市贫困人口主要集中在老弱病残、缺乏就业能力的人群以及劳动力市场中的脆弱者。她指出,农民工、流动人口等城市隐性贫困群体值得关注,需要更多的实证研究测量其贫困状况。她认为,城市低保人群数量的减少很大程度上源于瞄准机制精准化程度的提高,但这也会对边缘群体产生挤出效应。她强调,未来的城市减贫工作需要专业社会工作等社会力量的参与。

张奇林教授发言

        武汉大学教授张奇林基于前期对中老年人家庭灾难性医疗支出研究,发现灾难性医疗支出的致贫率在9%左右,且慢性病导致灾难性医疗支出比非慢性病高45%左右。他强调,随着时代的发展,医疗救助的需求还是很大。社会救助作为最后一道安全网,要注重与其他保障系统的衔接问题,与其他社会保障项目实现互补。他指出,护理救助反映了现实的需要,在护理方面家庭的压力很大。在这方面要看到与其他社会保障系统的关系,国家在推行长期护理保险试点,但保障的对象相当有限,仅限于重度失能老人,且保障的水平较低,对于失能老人的基本生活来说远远不够。所以将长期护理纳入到社会救助的体系中是很有必要的。

周凤华教授发言

        华中师范大学教授周凤华指出,关于社会救助专业化的问题很重要,是今后必要的发展方向。关于专业的社工,她提出了两个观点,一是社区的工作人员,她指出,社工要做的事情非常多,社会救助工作在他们的工作当中是非常小的一部分,如果让他们完全承担社会救助工作是相当有难度的,且他们自身能力有限也是很大的问题。二是专业的社工机构目前比较少,机构发展面临很多障碍,机构是项目制的运行机制,政府采购项目结束后就很难维持下去。机构自身生存困难,无法去承担社会救助工作。关于社会救助立法,她强调,法律文本的规范严谨是非常重要的,要明确制定出来到底由谁来落实,如果具体执行的主体不够明确,或执行动机不够强,那法律文本只是空谈。

王增文教授发言

        武汉大学教授王增文指出,扶贫过程中需要正确的认知、理性的态度以及合理的行动。扶贫不仅仅是完成具体项目,更要把握好“慢变量”与“快变量”之间的关系。精准扶贫需要政府提供标准化、规模化举措,也要市场与社会等多元化、个性化力量的参与。开展扶贫工作合理行动的关键在于正确处理好城镇化、现代化、工业化与扶贫之间的关系,要合理引导劳动力流动,提升经济发展的益贫性。

江治强研究员发言

        民政部政策研究中心研究员江治强谈了几点社会救助的具体问题,首先他指出社会救助的兜底包括三个方面,一是制度兜底,要覆盖社会保险和社会福利制度难以覆盖到的部分。二是群体的兜底,提高社会救助的覆盖面。三是基本生活的兜底,进入新时代,面临新矛盾,社会救助的水平也要水涨船高,以保障困难群体的基本生活。其次他提到了需要研究的一些问题,一是制度定位问题,我们在认识上达到了一定程度,但在实际工作中存在错位,要处理低保和扶贫的关系,并把合理的救助理念落实到实践当中去。二是体系的构建,目前的《社会救助暂行办法》形成了“8+1”的制度框架。在新时代,要确认现有制度的缺漏,通过救助项目的完善来解决。三是专项救助的强化问题,要建立除最低生活保障外的其他救助项目的对象独立认证体系,实现各项目的平衡发展。四是完善社会救助体制机制,要通过低收入标准的制定、建立低收入家庭数据库等设计强化民政部在社会救助上的主管地位。

        在下午举行的“社会救助立法”主题会议上,郑功成会长介绍了全国人大社会救助立法的计划与现实情况,同时阐述了两条不同的立法思路,希望各位专家学者共同努力,争取为立一部好的社会救助法做出有益的贡献。南京大学教授林闽钢、中国劳动关系学院教授杨思斌分别围绕两种思路做了主题发言。北京理工大学教授韩君玲、中国人民大学教授杨立雄、华东师范大学教授钟仁耀、中山大学教授岳经纶、浙江大学教授何文炯、华中科技大学教授王三秀、华东师范大学教授黄晨熹、中南财经政法大学教授乐章、河南大学教授凌文豪、浙江工业大学副教授吕鑫等先后做了发言。

林闽钢教授发言

        南京大学教授林闽钢做了题为“我国社会救助立法的定位、框架和重点”的发言。他指出,《社会救助法》是社会救助的基本法,从各国社会救助立法来看,都具备立法三个核心构成:对社会救助机构的权力控制法、对社会救助对象的权利保障法、社会救助监管的程序规则法。我国社会救助立法定位在于彰显国家责任,规范政府社会救助行为;从弱有所扶出发,明确保障国民基本生活;按分级筹资原则,建构以中央政府为主责的多元化筹资结构。他强调,社会救助程序性规定缺失是需要面对的一个主要问题,应该从三个方面补足:增加社会救助标准制定程序;确立社会救助的申请、审核、审批、发放、退出程序;完善社会救助的监督程序。

杨思斌教授发言

        中国劳动关系学院教授杨思斌以“中国社会救助立法主要框架”为主题做了发言,他首先介绍了域外社会救助法的主要框架,包括日本生活保护法、德国社会救助法。他进一步介绍了中国社会救助行政法规和地方性法规规章的主要框架,包括《社会救助暂行办法》的框架结构;浙江、广东、甘肃省社会救助地方性法规的主要框架;北京、江苏、湖北、山东省社会救助地方政府规章的主要框架。他强调,中国社会救助立法的定位主要有六点,一是公民社会救助权利保障法;二是社会救助工作的规范法;三是社会救助法律体系中的基础性、综合性法律;四是社会保障领域的兜底性法律;五是社会领域的基准性法律;六是公法属性较强的社会法。最后,他介绍了按照思路二设计的社会救助法的基本框架。

韩君玲教授发言

        北京理工大学教授韩君玲做了题为“日本社会救助立法对中国的启示”的发言。她指出,日本社会救助法的理念是生存权保障,目的在于保障最低生活、帮助自立,体现了国家责任、无差别平等保障、最低限度生活标准、补足性的原理。在实施工作中,日本社会救助法遵循申请救助原则、基准及程度原则、按需要救助原则、以家庭为单位原则。她认为日本社会救助法对于中国立法的启示在于明确社会救助的法理念和目的、制定科学的社会救助法,在立法过程中一是要重新设计社会救助法的框架,二是要妥善处理社会救助法与其他法律的关系,三是要体现作为权利法的内容。

杨立雄教授发言

        中国人民大学教授杨立雄以“《社会救助法》立法有关建议”为题发表了几点看法,一是要明确社会救助立法是“社会救助”的立法,还是“公共救助”的立法;二是关于社会救助立法的框架,他强调要突破《社会救助暂行办法》,要突破项目式的框架,这方面还要进一步深入思考;三是法律内容过多,要明确社会救助是现金加食物还是现金加食物加服务,是不是要扩展到福利;四是要明确个别具体项目是什么?比如就业救助是不是救助,要明确规定受助人与政府的权利,而不是逐个项目的规定。

钟仁耀教授发言

        华东师范大学教授钟仁耀做了题为“社会救助的几大挑战”的发言。他指出,一是要建立合理、科学的动态调整机制,要根据实际需求对社会救助标准与社会救助体系进行调整。二是统一各项社会救助政策,制度上统一,标准上可以存在差异,事实上社会救助也存在一个统筹层次逐步调高的必要与任务。三是社会救助的重新定位,要考虑贫困群体的尊严感、获得感,也要考虑相较于社会保障大国,社会保障强国更应当体现在待遇标准上。四是在经济下行的形势下,财政更加困难,但从国际经验来看,不能削减财政在社会救助上的投入,而是应该更加加大财政投入。

岳经纶教授发言

        中山大学教授岳经纶以“我国社会救助立法若干建议”为主题做了发言,他指出社会救助立法要注重几个原则,一是处理好绝对贫困与相对贫困的问题;二是处理好分类与非分类的关系,要尽量少分类,分类越多,行政成本越高,减少专项救助;三是处理好社会救助与基本公共服务的问题,专项救助越多并不好事,越多说明基本公共服务还存在不足。他强调,要制定全国统一的贫困线,这个贫困线不是救助线,但它是衡量国家社会发展水平的重要指标。

何文炯教授发言

        浙江大学教授何文炯对社会救助立法发表了三点看法,一是要明确社会救助的定位,以及社会救助法设计的边界范围,同时立法要具有适当的前瞻性。他强调,立法要与暂行条例区分开,要明确财政责任。二是要把社会救助作为一种基本权益来对待,标准一旦确立,不能随意改变。三是从立法支撑角度看,对制度运行重要环节,要有实证性研究的支撑。他指出,要对现行的救助制度和政策实施效果、这些制度实施以后对相关社会主体的影响以及相关社会主体行为的变化进行评估。他强调,权利要一致,制度要一致,但不代表标准要一样。

王三秀教授发言

        华中科技大学教授王三秀从残疾人视角分析了家庭立法的意义。他认为,家庭立法为社会救助体系走向完善提供了可行道路,家庭在社会救助中扮演的特殊角色值得重视,且当前社会救助工作存在对政府过度依赖的倾向,需要更好地激活家庭资源。

黄晨熹教授发言

        华东师范大学教授黄晨熹围绕社会救助立法策略问题发表了自己的看法。他指出,不能仅仅讨论战略的问题,还要思考怎样让法律通过。他强调,要明确社会救助立法上次没成功的原因是什么,从而进行针对性的调整。他对法律草案中的一些具体内容提出了一些建议,他指出,要把一些具体内容变成可操作的、被大家认可的。他强调,立法中要明确“核心家庭”的概念。关于收入审核问题,他指出,未来税收的形式会越来越完善,将来可以从税收系统的角度做一个参考。

乐章教授发言

        中南财经政法大学教授乐章发表了三点看法,一是低保、救灾与扶贫是社会救助的三大核心内容,三项内容应当承接好后扶贫时代的工作。二是社会救助立法应当保持适度开放式。三是正确处理好社会救助的理念与关系,防止福利依赖的发生。

凌文豪教授发言

        河南大学教授凌文豪发表了两点看法,一是在救助兜底过程中应当强调公平性,逐步缓解不同地区之间低保标准差距过大导致的不公平现象。二是社会救助立法应当考虑兼容性,需要厘清社会救助法的适用对象。

吕鑫副教授发言

        浙江工业大学副教授吕鑫从宪法行政法的角度发表了对社会救助立法的一些看法。他指出,社会救助立法的宪法基础是《宪法》第45条,从中可以看出,社会救助有两个主体,一个是政府,一个是社会。从这两个主体来说,社会救助法制定要同时兼顾政府为导向的体系和社会为导向的体系。他强调,社会救助法是以家庭为单位保障的,通过家庭来实现对于公民个人生存权的保障,这个“家庭”的概念还需要进一步界定,不能仅仅基于司法传统意义上去理解,应该从传统伦理、传统文化,同时要兼顾公民个人生存权的实现去考虑。

        最后,民政部社会救助司刘喜堂司长对研讨会进行了总结。他表示,此次会议围绕社会救助发展、社会救助立法以及社会救助分会与民政部社会救助司的合作进行了深入的探讨,对未来社会救助的发展趋势极具启发意义。他指出,2019年民政部社会救助司的工作将主要围绕社会救助立法、制定社会救助综合改革方案、城市贫困兜底保障的政策、完善临时救助与特困供养制度等方面开展。他希望与会学者今后开展研究工作时能够兼顾宏观性与微观性,研究内容更加精细化、合理化。

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