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“社会救助改革重大问题座谈会”在上海召开
信息来源:新闻中心 时间:2019-11-25 浏览量:114

会议现场

        2019年11月23日,由中国社会保障学会社会救助分会主办、华东师范大学公共管理学院承办的“社会救助改革重大问题座谈会”在上海中环国际酒店召开。我会会长、中国人民大学教授郑功成,我会副会长、民政部政策研究中心主任王杰秀、南京大学教授童星、西南财经大学教授林义,我会荣誉理事、中国社科院研究员唐钧,我会常务理事、南开大学教授关信平,我会社会救助分会会长、南京大学教授林闽钢,我会社会救助分会副会长、中国人民大学教授杨立雄、中国农业大学教授左停、华东师范大学教授钟仁耀,民政部低收入家庭认定指导中心副主任李卫东,民政部社会救助司综合处处长张琳,上海市民政局社会救助处处长魏卿,上海市长宁区民政局局长章维,上海市普陀区民政局局长刘义海,上海市普陀区民政局副局长黄耀红出席了座谈会。郑功成教授主持了此次会议。

郑功成教授主持会议并发言

        郑功成教授指出,社会救助改革重大问题的讨论需要立足于十九届四中全会的大背景。十九届四中全会最核心的内容就是中国特色社会主义制度,研究制度理论已成为社会科学领域最迫切的任务。他指出,中国的社会救助制度经过多年的发展实践,具有明显的中国特色,要将社会救助制度的建设与成熟纳入中国特色社会主义制度体系中定性、定位,当前已经进入促使社会救助制度走向成熟的关键时期,最为紧迫的任务是要站在国家和人民利益的角度、完善中国特色民生保障制度体系的角度来研究好《社会救助法》的起草与制定。他强调,十九届四中全会通过的《决定》提出了“建立解决相对贫困的长效机制”的命题,这为完善我国的社会救助制度指明了方向,但要真正建成中国特色的社会救助制度,还有许多问题值得进一步研究,学界需要对此做出回应。

        李卫东副主任指出,党的十八大后,中国形成了以低保为核心、以专项救助为辅的社会救助体系框架,不应该去轻易变动框架。他认为,要以问题为导向解决十九大提出的不充分、不平衡的问题。根据四中全会提出的相对贫困概念,中国现在要从绝对贫困向相对贫困的概念过度。相对贫困是重点关注不同群体间的不平衡,如城乡间的、央地间的不平衡。他强调,在财权和事权的划分问题上,要同时发挥中央规定和地方灵活性的作用,多给地方留一些空间,为中国的社会救助带来新的活力。

        王杰秀主任指出,在当前制定《社会救助综合改革方案》以及之后出台《社会救助法》的背景下,厘清社会救助改革重大问题具有十分重要的意义。他强调,社会救助是国家治理体系的重要组成部分,研究社会救助改革重大问题可以从两个视角出发:一是目标导向的视角,即社会救助在国家治理体系和治理能力现代化的标尺下,其理念、体制、方法上需要有哪些转变;二是问题导向的视角,即如何通过社会救助改革吸收各地优秀的创新与探索成果,将社会救助制度存在的问题真正地解决。

        张琳处长结合自己的工作提出了以下几点困惑:第一,基于中国实践,应该如何解读、定位相对贫困这个概念,相对贫困具体指的是哪些人、哪些方面、用什么机制可以解决;第二,低保制度解决的到底是绝对贫困还是相对贫困;第三,在操作方面,如何进行贫困的识别和救助项目的给付,她认为,在方法上仍需要进行扩展,在内容上要清楚哪些是必须由政府给付的项目,哪些是可以由社会再拓展的;第四,在实施方面,如何由民政部牵头来解决部门间相互不流通、无法实现“一步受理”的问题。他希望,通过立法与综合改革能够解决这个问题。

        关信平教授指出,目标决定制度设计的方向,社会救助的目标已由过去反绝对贫困向当前反相对贫困提升。相对贫困有两层含义:一是指更高层次的生活标准,过去社会救助只能保障贫困人口的基本生存,而今后应当缩小差别、让贫困人口过上有一定尊严的生活;二是在测量时,直接按照人均收入水平的固定比例确定贫困人口,或是按照贫困人口的比例倒推相对贫困线。他认为,最低生活保障制度作为现金救助应当立足于保障基本生活,相对贫困的概念适合先应用于专项救助中。

        魏卿处长分享了自己的几点看法,第一,从绝对贫困过渡到相对贫困的基础是政府救助制度的进一步夯实,因为随着救助内涵的变化,救助内容和方式也应随之调整。他认为,要大力发展社会救助的服务功能,同时,对低保对象相对静止的帮助也应更新为动态的帮助,助其尽早脱贫。第二,要精准识别需要救助的对象,重点关注低保标准的调整、相对贫困的定义、救助方式、科学的指标体系等方面。第三,要重视核对的工作,要能通过核对将不符合要求的人员筛选出来,但同时也要关注到核对在行政成本上的欠缺所带来的行政资源的浪费。第四,要加强诚信体系建设,通过加大低保援助对象的违规成本以及社会诚信体系的建设,从而减少甚至避免社会救助违规现象。

       刘义海局长介绍了普陀区的经济社会发展情况,其低保覆盖率约为1%,低保人口数量降幅较大。他指出,在社会救助工作开展过程中主要存在两大难点:一是最低生活保障标准的动态调整使得每三个月需要核对一次收入水平,对基层工作人员而言压力大,实际操作较为困难;二是在救助措施设计方面,失业后申请低保的年轻人以及两劳释放人员容易形成福利依赖,今后有待进一步优化。

       章维局长围绕“以问题为导向对改革起到一个指向作用”提出了几点看法:第一,社会救助的覆盖面不全面,因此要发展多维贫困的概念;第二,社会救助的需求回应力度不足,因此要推动科技发展,利用大数据来配对弱势群体的需求,以达到政策、资源和服务之间的匹配;第三,社会团体参与社会救助积极性不高,因此要鼓励多元化主体参与,培育社会组织进入社会救助领域。他强调,目前仍面临一些亟待解决的问题:第一,怎样实施救助能够避免贫困在代际间的传递;第二,目前的救助制度仅基于户籍制度,其余非户籍人口是否应得到救助、怎样得到救助,仍需要进一步研究。

        黄耀红副局长结合长期的基层工作经历,提出了四点看法:一是上海目前形成了9+1的社会救助体系,很多困难群体虽然得到了救助,但是救助政策存在粗线条、碎片化、福利捆绑的问题,需要采用分类救助、会诊式救助的方式;二是在救助内容上,以往都是物质救助,今后要多关注心理救助、服务救助,防范心理疾病和精神疾病;三是需要关注特殊群体,例如残障人士和两劳释放人员;四是要关心和保护社会救助工作人员,加强培训的同时要改善工作环境。

        童星教授指出,救助需要的是兜底,在救助体系中,低保应当仅是一项兜底的措施,对救助要下一个更小的定义,适当缩小救助的范围。他认为,用社会救助来解决相对贫困的问题,即用救来替代帮、扶,这违背了社会救助自身的功能,不能将解决相对贫困的问题全部依靠社会救助,还需要依靠精准扶贫等。同时,他强调,社会救助的标准应和经济发展与消费支出挂钩。

        唐钧研究员指出,社会救助在解决相对贫困问题上应当设有边界,即给现金和实物,其他的事务交由社会工作、慈善等主体推进。他认为,2020年对社会救助的发展是一个机会,26年的发展过程中有一些问题始终没有理顺,例如扶贫的精准性、救助的容错率等。他指出,相对贫困有两个概念:一是与绝对贫困而言的计算方法;二是Townsend教授提出的个人缺乏生活必须或社会认可的必需品。发达国家的社会救助覆盖面之所以较宽,是因为遵循按需救助的方式,并非单纯将收入水平补差至贫困线。

        林义教授指出,不应该将社会救助着眼于更小的地方,他希望,社会救助的内容要随着时代的发展而不断扩大,要从经济救助逐步发展到服务救助、精神救助等。他认为,未来精神救助将成为救助中最重要的部分之一,为了实现这一目标,需要加强提高制度能力,加强对社会救助方向、趋势、特点的关注。

        林闽钢教授指出,社会救助由于做了福利的事、兜了保险的底,导致制度压力较大。当社会保险改革成功、社会福利发展起来,形成政策合力后,社会救助制度的压力才会减小。他认为,社会救助问题的解决需要依靠科技、信息技术的发展,科技要倒逼制度改革,以此促进信息共享与资源优化整合。他强调,精神、服务恰恰是中国社会救助制度的优势,今后可以在精神和文化方面下更多功夫。

        杨立雄教授指出,在央地关系方面存在的主要问题是财政体制不明确,这影响各地做出准确的预算。他认为,社会救助应是中央政府出大头,各地政府出小头,同时还应按照贫富差异调整各地方政府的出资比例。他强调,最低社会保障制度的改革应遵循一个原则:开口要放开,门槛与标准要降低。他认为,要通过分类细化来扩大需要保障的人群,如老人、残疾人、儿童、孕妇等,但是要降低这些人群获得保障所需要的门槛与标准,以便其能得到需要的保障。

        最后,郑功成教授对会议进行了总结。他指出,十九届四中全会通过的《决定》是社会救助制度改革与立法的东风和春风:东风好借力,明确了要建立解决相对贫困的长效机制;春风也很温暖,2020年全国人民同步进入全面小康社会。他强调,党的十八大以来,精准扶贫的实践已经树立了一个非常好的榜样,产生了应有的示范效应,即对最弱势的群体应该采取什么样的帮扶措施。在绝对贫困问题和深度贫困地区的问题解决之后,我们对相对贫困人口采取什么样的救助措施,是评价中国共产党宗旨和中国特色社会主义制度优越性的一个重要标尺。相对贫困概念和应救尽救的目标已在《决定》中正式提出,但相对贫困以什么为标准、是否要赋予其新的含义需要进一步研究,应救尽救中的“应救”作为一个动态概念必定是不断发展的,也需要赋予新的含义。他认为,社会救助制度中的央地关系十分重要,必须要强调政府责任,社会力量只是发挥辅助作用。在社会救助立法过程中,管理体制的问题可能需要淡化,我们最好追求的是在现行行政架构的条件上真正落实各负其责、各显其能、各问其责。此外,还要确保制度的规律不因管理和技术手段中的问题而扭曲,要通过健全社会救助制度倒逼技术手段的提升。他强调,要将社会救助制度放在整个社会保障体系中去考虑其结构与功能定位,尤其是“最低生活保障”的概念是否还要保留值得仔细琢磨。他希望在社会救助立法过程中能够进一步凝聚学界、政策层面与立法者的共识,共同推动构建一部高质量的《社会救助法》。

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