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专访郑功成:为国家发展与百姓生计做学问
信息来源:群言 时间:2022-03-09 14:47:54 浏览量:459

  按语:多年来,中国社会保障学会会长、中国人民大学教授、民盟中央副主席郑功成在社会保障及与民生相关领域深耕细耘,先后出版40多种著作,发表500多篇理论与学术文章,创设多个全国性与国际性学术平台,数十篇研究报告得到中央领导同志的重要批示……他的学术研究成果不断推进我国社会保障理论体系与民生保障制度发展进步,更为国家发展与百姓生计作出了重要贡献。用他自己的话说,他研究的是“穷人的学问”,也是社会公平的学问。近日,《群言》有幸采访到了郑功成教授,倾听他对于我国社会保障、共同富裕及慈善事业发展的真知灼见。新闻中心将访谈全文转发于此,与读者分享。


  记:郑教授,您在社会保障领域达到了很高的学术水平,最初您选择进入这个领域,怀抱着怎样的初心?

  郑:我进入社会保障领域是自然选择的过程。1985年,我从武汉大学政治经济学专业毕业后留校任教,这一年武汉大学等四校在全国率先创办了商业保险新专业,我算是国内最早的保险专业教师之一,连教材都要靠自己编写。在研究商业保险的过程中,很自然地涉及社会保障问题,随着调研的深入,我发现经济改革越来越深刻地影响到城镇职工的养老金、医疗保障、贫困救济等切身利益,传统的农村合作医疗体制走向了崩溃,五保供养制度也出现了严重问题,人民群众在生活不断改善的同时也出现了不确定的生活风险急剧上升的现象,进而影响到社会安定。我从中感受到社会保障改革与民生保障制度建设对国家发展与百姓生计的重要性,便将研究重点转向社会保障及与民生相关的领域。我算是改革开放后国内社会保障专业最早的研究者之一,迄今已是30多年过去了。因为富人更需要商业保险,穷人则离不开社会保障,所以有人说我是从研究“富人”的学问转向研究“穷人”的学问。我的初心就是为国家发展与百姓生计做学问,关注民生是我治学的逻辑起点,保障民生、改善民生、发展民生并最终建成福利中国则是我孜孜以求的理想目标。

  记:改革开放以来,我国社会保障领域取得了哪些重要成就?您认为现在还存在哪些主要问题?

  郑:我国的社会保障体系关系到所有人从生到死的全过程福祉,并对经济社会发展有全面、深刻的影响,因此被称为关乎国运、造福当世、惠及子孙的重大制度安排。完备的社会保障体系更是现代化国家的标配,因此党和政府一直高度重视。改革开放以来,社会保障适应社会主义市场经济改革和社会转型的需要,在艰辛探索中取得了巨大成就。迄今已经实现了从计划经济时期的国家负责、单位包办、板块结构、封闭运行的制度体系向政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型制度体系的转型,初步建成了由社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保障等法定保障系统和慈善事业、互助保障、机构或职业福利及与之相关的商业保险等补充保障系统组成的社会保障体系框架。特别是中共十八大以来,社会保障体系建设更是呈现全面快速发展态势,已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。

  肯定社会保障发展成就并不意味着这一制度体系已经成熟,事实上还存在着不少问题并面临诸多挑战,离国家现代化和扎实推进共同富裕的要求还有着不小的距离。目前存在的主要问题包括:一是社会保障体系建设的系统性、协同性不足,导致结构失衡;二是社会保障制度的统一性与规范性不足,导致制度性缺陷日益显性化;三是注重数量增长、忽视质量提升的发展取向,造成了社会保险参保质量普遍不高;四是社会保障物质基础薄弱,致使再分配作用发挥有限;五是参数调节呆滞,政策僵化现象明显,致使社会保障制度可持续性不足;六是社会保障领域法制建设滞后,法治化水平与经办服务能力低,导致制度实践效果受损。这些问题的客观存在表明我国社会保障体系建设的质量还不高。

  同时,社会保障制度体系还面临如下挑战:一是人口老龄化与少子高龄化趋势具有不可逆转性;二是人口高流动性与人户分离现象常态化;三是数字经济催生各种新业态,就业方式更加多样化;四是低收入群体规模依然庞大,构成了走向共同富裕的最大短板;五是社会保障需求呈现多元化,福利刚性发展与财力增速减缓的矛盾开始显现;六是深化改革必然触及现有利益格局,导致社会风险增大。因此,我国社会保障深化改革的任务还特别繁重,需要以更大的政治魄力、更智慧的改革方案和更精准的政策措施来应对。

  记:对于这些现存问题,您有什么样的解决思路?

  郑:这些问题是在长期渐进改革中形成的。改革开放后,我国既不可能延续原来的老路,也不能照搬国外的做法,而是采取自下而上试点探索的做法逐步建立与市场经济相适应的新型社会保障体系,这一过程自然很难统筹兼顾。加上工业化、城市化的全面快速发展以及人口老龄化和第四次工业革命带来的深刻影响,各种新的挑战为建构合理制度安排增添了复杂性与困难性。要解决现存问题,须坚决摒弃福利污名化,并从以下几个方面入手:一是必须明确目标导向。即围绕扎实推动共同富裕的既定目标,将社会保障作为关键性制度安排进行定位,赋予其实现全民共享国家发展成果并促进社会公正和缩小收入差距的强大功能,据此明确设定社会保障支出占国内生产总值之比、财政性社会保障支出占公共财政支出之比,以及通过社会保障将衡量收入差距的基尼系数降低到合理区间的指标。二是必须有科学的顶层设计。我国需要的是多层次社会保障体系,这是一个关乎解除人民养老、疾病、贫困、失业、工伤等后顾之忧和满足人民对各种福利及相关服务需求的庞大制度体系,它应当是一个能够系统集成、协同高效运行的有机体。因此,必须坚持统筹规划、协同推进,即精密地规划不同保障系统与项目的功能定位及其相互配合机制,再积极稳妥地推进。三是必须促进制度统一。只有统一的制度安排,才能真正给人民以公平的福利待遇。尽管我国因地区发展不平衡,很难在短期内实现全国高度统一的社会保障制度,但基本的保障制度如基本养老保险、基本医疗保险、社会救助等应当尽快走向全国统一,其他福利制度的统一也需要有时间表与路线图,而不能放任城乡之间、地区之间的权益差异,避免福利成为固化城乡之间、地区之间差距的因素。四是必须明晰责任分担机制。福利增长是人民群众的共同期盼,也是政府的当然责任,但如果将之视为政府包办,则断不可持续。福利增长的前提是福利责任要合理分担,它至少包括政府、用人单位、社会力量、个人及家庭等各主体之间的责任分担,中央政府与地方政府之间的责任分担,以及不同群体之间的责任分担。唯有如此,才能在尽可能大的范围内实现互助共济,使整个社会保障制度行稳致远。五是必须与时俱进地优化现行制度安排。如在第四次工业革命的影响下,劳动关系在淡化,人们的生产、生活方式发生了深刻变化,财富创造与分配的格局也已今非昔比,如果社会保障仍然简单地延续过去的做法,必定无法适应新时代的发展需求。我们需要创新理念、重塑政策体系、重建服务机制等。

  记:“十四五”规划提出“健全多层次社会保障体系”,对于面向2035年的社会保障体系建设,您有什么样的预期?

  郑:我国设定的2035年发展目标是基本实现现代化,扎实推动共同富裕取得更加明显的实质性进展,同时还将实现基本公共服务均等化作为既定目标,这就要求中国特色的社会保障体系必须尽快走向成熟、定型并真正肩负起促进共同富裕的重大责任与使命。从发达国家的经验来看,社会保障制度的健全程度与社会平等程度具有正相关的关系,愈是社会保障水平高的国家,愈接近共同富裕,这表明具有再分配功能的社会保障是调节社会财富分配格局的根本制度安排。我国处于中等收入国家行列,继续做大财富蛋糕是走向共同富裕的前提条件,但如果不能分配好蛋糕,则无法缩小收入差距,更遑论共同富裕。因此,必须在加快优化现行社会保障制度安排和增强互助共济功能的条件下,持续壮大其物质基础、强化其再分配力度,让全体人民通过社会保障制度合理共享更多发展成果。而要达到这样的目标,需要真正构建起多层次的社会保障体系。具体而言,就是政府负责或主导的社会保障制度能够为全体人民提供基本生活保障,并伴随经济社会发展而水涨船高,不断夯实人民美好生活的基座;市场主导的补充保障措施能够满足人民群众多样性、个性化的需求,并使生活质量得到更大提升;社会力量参与或主导的慈善公益事业能够弥补社会公共服务的不足,为各项社会福利及相关服务的发展提供有力支撑。总之,就是要在政府主导下,充分调动各方力量,全面建成成熟的、完备的、公正的社会保障体系,这将是推动共同富裕取得实质性进展的主要标志。

  记:如您所说,促进共同富裕已经成为国家发展进程中的重要议题。对于如何分好蛋糕,您有什么样的思考?

  郑:尽管分好蛋糕必须在初次分配、再分配与第三次分配环节同时发力,但最为关键的还是社会保障制度的完善及作用发挥得是否到位。是否切实解除了全体人民生活的后顾之忧,是否能够通过社会保障制度促使人民的生活质量得到普遍提升,是两个最为重要的评价指标。落实到数据上,就是我设想的未来社会保障的三组指标:一是到2035年,我国社会保障支出占国内生产总值之比能够从现在的约13%提高到目前经合组织(OECD)国家的平均水平即20%以上,到本世纪中叶能够达到福利国家现有水平即25%以上,这意味着每年生产的国民财富中有1/5—1/4可以通过各项社会保障制度公平地惠及全体人民;二是财政性社会保障支出占公共财政支出之比能够从目前的30%多提高到2035年的40%以上,继而在本世纪中叶达到50%以上,这应当成为落实以人民为中心的发展思想与共享理念的标志;三是基尼系数能够从目前0.46—0.47的高位下降到2035年的0.4以内,到本世纪中叶降至0.3左右,使我国成为世界上最平等的国家之一,换言之,社会保障制度不仅能够切实解除全体人民生活的后顾之忧,而且对调节收入差距的贡献率要达到40%以上。

  记:对于如何扩大中等收入群体规模,您有什么思路?

  郑:扩大中等收入群体规模是社会稳步走向共同富裕的必由之路。我国已经全面建成小康社会,但家底并不雄厚,中低收入群体依然庞大,社会结构属于金字塔型。我理想中的共同富裕社会应当是扁平型结构,从金字塔型走向扁平型,必然要经历橄榄型社会发展阶段。因此,尽快壮大中等收入群体规模势在必行。

  在经济持续高速增长与社会财富快速积累的大背景下,导致我国中等收入群体规模偏小、不稳定性偏高的原因是多方面的,但总体而言,主要有四个原因:一是低端产业就业群体占比偏大与高素质劳动者占比偏小,直接制约着中等收入群体的扩大;二是收入分配长期存在失衡现象,劳动者报酬总体偏低,创造性劳动与复杂劳动尚未得到充分认可,税收制度亦缺乏正向激励功能;三是社会保障制度还不健全且欠公平,基本公共服务均等化还有很大差距,包括重特大疾病等在内的生活风险缠住了一部分人迈向中等收入群体的脚步;四是过高的房价与户籍壁垒消解了一部分中等收入家庭的收入,在城市特别是大城市,一套住宅足以压垮一个中产之家,为教育、医疗等付出的代价也会直接影响中等收入者的生活质量。因此,我们必须有针对性地采取措施,通过提高劳动报酬和减轻税负,促使越来越多的低收入者进入中等收入群体,通过健全社会保障制度切实解决居民生活脆弱性问题并增加其收益,通过调节高收入者的收入促使社会财富分配格局更加合理,概括言之,就是提低、稳中、调高。

  记:慈善作为第三次分配的重要方式,具有调节收入差距、促进共同富裕的作用,但目前我国慈善事业发展相对滞后。您认为应如何推动我国慈善事业步入现代化发展轨道?

  郑:中央将第三次分配纳入共同富裕的基础性制度安排,表明对慈善事业的高度重视。其实,慈善事业的社会价值远远大于其经济价值,因为慈善对社会财富分配格局的调节作用十分有限,但它弘扬了乐善好施、互助友爱的优良传统与社会主义核心价值观,能够改善社会关系、促进社会团结,还能够弥补政府财力之不足、增强再分配机制的效应、放大社会保障制度的功能,应当得到大的发展。

  为更有效地发挥第三次分配的作用,我认为应当明确以下取向:首先,大力发展慈善组织,使第三次分配具有高效的运行机制与发达的组织载体。目前我国官方认定的慈善组织不到10000家,数量明显不足,质量也不高,这种局面亟待改变。为支持慈善组织大发展,应当进一步改善政慈关系,高度重视社区型慈善组织的培育,支持枢纽型慈善组织发挥带头作用,最终形成覆盖全国城乡的慈善组织网络,这是促进慈善事业大发展的前提条件,也是更加有效地发挥第三次分配作用的重要条件。其次,将激励个人捐献摆到突出位置,并加大政策支持力度。严格意义上讲,第三次分配应集中体现社会成员的互助友爱,关键是要着力打造正向激励个人捐赠的政策体系。如取消个人慈善捐赠的免税限额,将慈善领域的志愿服务纳入社会公共服务范畴并加以计量,褒奖长期参与公益慈善事业的先进个人并给予应有的社会地位,适时出台遗产税、赠与税等新税种,这将有利于形成人人向善、人人行善的政策与社会环境,进而促使慈善事业全面发展,第三次分配的作用也会得到越来越充分的发挥。再次,加强法定社会保障制度与慈善事业的有机衔接。如网络平台提供的大病求助渠道构成了减轻乃至化解贫困求助者灾难性医疗支出负担的有效补充,疫情防控中慈善组织的参与能够确保救助对象获得全面有效的救助服务,但目前社会保障与慈善事业尚未有机联动。在社会福利事业发展中,慈善组织具有显著优势,如果能够在组织建设、资源配置等方面采取得力措施,不仅能够放大社会福利政策的效应,而且可以满足不同群体的个性化福利诉求。可见,我国需要将慈善事业纳入中国特色社会保障体系并加以建设,以全面释放其潜力与活力。最后且并非不重要的是,必须建立对行善者的社会褒奖与激励机制,让奉献者享有应有的社会尊重,这样才能营造出人心向善、人人行善的社会氛围并使之成为时尚。一些让行善者寒心或者受尽委屈的现象再也不能重演了。我相信,通过上述措施,必定能够促使慈善事业大发展,第三次分配的作用能够得到充分发挥,进而为扎实推进共同富裕作出独特的贡献。

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