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专访杨立雄:补齐社会福利短板,在发展中保障和改善民生
信息来源:中国劳动保障报 时间:2021-11-16 16:39:17 浏览量:1282

  按语:中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议于2021年11月8日至11日在北京举行。全会强调“促进共同富裕”“坚持在发展中保障和改善民生”。近年来,我国民生保障取得了哪些成绩?还有哪些问题?应如何在发展中保障和改善民生?应如何补齐社会福利短板、发展养老服务、完善儿童妇女及残疾人福利制度?带着这些问题,《中国劳动保障报》记者近日采访了我会常务理事、中国人民大学教授杨立雄。新闻中心现将访谈全文转发于此,与读者分享。


  转向适度普惠性福利发展模式促进社会公平

  记者:党的十九届六中全会指出,我国脱贫攻坚战如期打赢,民生保障有效改善。在脱贫攻坚过程中,社会保障发挥了哪些重要作用?打赢脱贫攻坚战后,社会福利制度在实现共同富裕中将发挥什么作用?

  杨立雄:在脱贫攻坚过程中,社会保障发挥了兜底保障作用,将符合救助条件的贫困人口纳入农村低保或特困救助供养范围,实现了“应保尽保、应救尽救”。社会保障不仅是缓解贫困、保障基本生存的重要制度安排,也是实现收入分配、实现国民共享发展成果的主要途径。在打赢脱贫攻坚战的过程中,党和政府高度重视困难群体的生存和发展,通过完善和夯实兜底性保障制度、开展关爱性扶助服务、建立津贴制度等措施,实现了贫困人口“一个也不能少”地进入全面小康社会。

  全会强调促进共同富裕,我认为,其关键在于扩大中等收入群体,而难点在于如何推动更多的低收入群体迈入中等收入行列,尤其是以老弱病残为主体的特殊群体,他们中的多数人无法通过就业获得收入,对家庭、社会和政府具有较强的依赖性。社会福利作为一种旨在保障生活水平、提高生活质量的正式制度安排,能够满足人民日益增长的美好生活需要,因而是实现共同富裕的主要途径。同时,完善的社会福利也有助于降低收入差距,促进社会公平。

  在看到民生保障有效改善的同时,也应看到我国福利体系尚不完善,社会服务水平不高,在促进特殊群体实现共同富裕中还有较大的提升空间。建议适应人民日益增长的福利需求,从剩余式福利发展模式转向适度普惠性福利发展模式,切实提升人民的生活质量,促进社会公平。

  记者:与其他社会保障项目相比,我国社会福利发展水平如何?面对的突出问题是什么?

  杨立雄:自确立社会主义市场经济体制以来,我国改革传统的社会救济制度,建立了以最低生活保障为基础、专项救助相配套、临时救助为补充的社会救助体系,实现了困难群众全面覆盖、基本生活较好保障的目标;逐步建立起适应市场经济体制的现代社会保险制度,社会保险参保人数位居世界第一位。

  相比于社会救助和社会保险的改革成就,我国社会福利改革较为缓慢。在向市场经济转型的过程中,计划经济体制下的单位福利模式和劳动福利模式被打破,而与市场经济体制相适应的多元福利模式未能建立起来,福利责任主体仍回归家庭,社会福利仍是我国社会保障改革的短板。

  近年来,国家开始重视福利体系建设,围绕“一老一小”,大力发展养老服务,健全托育服务,残疾人事业也受到前所未有的重视,残疾人福利制度日趋完善。但是从总体上看,社会福利仍然是我国社会保障改革的短板,其发展存在两个方面的问题。一是发展不充分。基于兜底保障理念,我国针对特殊群体建立起保障生存的低水平福利项目,如五保供养制度、困境儿童救助制度、残疾人两项补贴制度。在脱贫攻坚的过程中,福利受益对象扩大到贫困群体,建立了失能贫困老年人照护制度和困境儿童关爱帮扶制度,并针对贫困残疾人建立了居家无障碍改造补贴制度和重度残疾人集中托养服务制度。但从总体上看,我国社会支出占GDP的比例偏低,而在社会支出中,社会福利支出只占很小的比例,由此导致社会福利发展不够充分。二是发展不平衡。目前,我国福利发展在一定程度上出现了“马太效应”,农村地区社会福利还未能做到“雪中送炭”,“老有所依、残有所助、幼有所育”的目标尚未实现。

  记者:共同富裕远景目标的提出,对社会保障提出了更高要求。您认为,在实现共同富裕的过程中,应如何补足社会福利这一短板?

  杨立雄:我国经济总量跃居世界第二位,人均国民收入迈过1万美元门槛,这为发展社会福利打下了坚实基础。经过脱贫攻坚,我国已消除了绝对贫困现象,兜底保障制度得到夯实,人民对美好生活的需要日益增长,这为发展社会福利提供了正当性。建议以在高质量发展中促进共同富裕为契机,将社会保障改革重点瞄准社会福利领域,增进民生福祉、促进社会公平。

  目前,老年人、儿童、残疾人等特殊群体对家庭具有很强的依赖性,需要从家庭获得经济援助、照料服务和情感支持。在老龄化、家庭小型化的背景下,基于血亲关系的福利供给模式难以持续发展。基于此,在福利制度改革过程中,应以老年人、儿童、残疾人为重点帮扶保障对象,大力发展养老服务,健全儿童福利制度,提高残疾人福利水平。同时,完善家庭支持政策,加大对特殊群体家庭的支持力度,提升家庭福利供给能力,在减轻家庭负担的同时,强化家庭纽带。

  同时,当前特殊群体的照料问题也较为突出,失能老年人超过4000万人,受老龄化影响,每年失能人数逐步递增;重度持证残疾人近1600万人,符合托养条件的接近800万人,而得到托养服务的不到十分之一;0—14岁儿童超过2.5亿人,随着“三孩”政策的放开,儿童数量还在持续上升。与此同时,家庭小型化和人户分离导致家庭照料服务能力下降。第七次全国人口普查数据显示,我国平均每个家庭户的人口仅为2.62人,人户分离人口接近5亿人。对此,在建立和完善福利制度时,应将建立社会化照料服务体系放在重要位置。具体而言,建议完善长期护理保险制度,大力发展居家养老托残服务,建立0-3岁儿童多元化照料体系,建立喘息服务制度;加快照料服务人才队伍建设,提高照料服务队伍的专业化、职业化水平;整合教育、医疗、卫健、民政、残联等部门资源,提升照料资源的利用率。

  养老服务统筹协调着力缩小地区差距

  记者:您认为,在促进共同富裕的过程中,应该如何推进发展养老服务?

  杨立雄:党和国家高度重视老龄化问题,出台了多项政策发展养老服务,国务院各部门和地方政府也相继出台相关政策,引导和鼓励社会组织和市场主体进入养老服务领域。在政策的大力支持下,我国养老服务获得了快速发展,老年人的生活质量得到了极大提升。

  在看到成绩的同时,有三个问题值得关注:一是政策存在冲突。基于部门职责分工,各部门纷纷出台养老服务政策,政策措施冲突现象时有发生。二是政策落实难。有的部门负责出台政策,不负责政策执行,导致部分政策落实不够到位。三是资源闲置。养老服务政策以供给侧改革为主,如加大土地供应、实行税收优惠、加大机构建设补贴力度、实行水电气优惠等,政策需求侧激励较少。很多老年人消费能力有限,再加上节俭的消费习惯,导致养老服务需求未得到充分释放,养老服务资源存在闲置和浪费。

  针对上述问题,发展养老服务需要加强顶层设计,加强统筹协调,提高政策的统一性,缩小地区差距。要加强政策执行检查,确保政策落地,让有需求的老年人更为便利地获得养老服务。要加强需求侧改革,提高老年人收入水平,加大养老服务补贴力度,提高养老资源利用率。

  此外,还有一个现象值得关注,我国老龄化问题的“旋涡中心”不在城市,而在农村。农村老龄化率高出城市老龄化率3个百分点以上,60%的老年人、70%以上的失能(残疾)老年人生活在农村地区;而农村养老服务严重滞后,服务设施老化、服务人才缺乏、社会化照料缺失等问题较为突出。对此,在发展养老服务的过程中,要将资源向农村地区倾斜。建议改革特困人员供养制度,在现有济贫性和兜底性照料服务体系的基础上,扩大供养范围,并最终面向所有老年人提供适度普惠的养老服务;整合乡镇卫生院、农村幸福院、“七站八所”等闲置资源,因地制宜开展医养结合养老服务;建立“按老年人配置资源”的财政投入机制,适当提高农村人均财政保障标准,切实改变城乡养老资源分配失衡局面。

  明确重点帮扶保障对象完善妇女儿童及残疾人福利制度

  记者:目前,我国实施“三孩”生育政策,部分家庭托育负担较重,完善妇女儿童福利的呼声很高。您认为,应如何发展妇女儿童福利?

  杨立雄:加快发展妇女儿童福利,不仅有利于减轻家庭养育负担,促进母亲就业,降低家庭贫困发生率,也有助于防止生育率的进一步下降。发达国家非常重视儿童福利建设,越来越多的国家在加大对家庭的支持力度,帮助家庭抚育儿童。据统计,OECD国家用于育儿津贴、儿童照顾、儿童教育服务、家庭税收减免等家庭政策支出占GDP的比重从1980年的1.48%上升到了2017年的2.12%。

  长期以来,我国儿童福利发展缓慢,儿童福利供需矛盾较为突出,托育服务缺口超过1400万人以上。未来,儿童福利发展模式要从剩余型发展模式向适度普惠儿童福利模式转变,福利保障对象从孤儿向事实无人抚养儿童、受艾滋病影响儿童、残疾儿童等群体扩展,最终覆盖所有儿童;福利服务项目应从保障基本生活向托育服务、学前教育服务、健康服务、保护服务等领域扩展;福利水平应从生存型保障向生活质量型和全面发展型扩展。当前,遵循儿童优先原则,还需进一步夯实困境儿童福利保障,逐步扩大困境儿童保障对象范围,提高保障水平;同时建立儿童津贴、家庭津贴制度,使儿童能够获得基本的生活保障。

  记者:目前,残疾人已全部脱贫,但他们仍然面临发展问题,在实现共同富裕的过程中,应如何推动残疾人福利事业发展?

  杨立雄:在脱贫攻坚过程中,农村贫困残疾人成为帮扶的重点对象,经过多年的努力,贫困残疾人如期全面脱贫。随着残疾人家庭生活水平的逐步提升和残疾人社会保障制度的完善,残疾人对提升生活能力、融入社会的追求日益增长,为此,需要进一步完善残疾人福利制度。

  一是提高两项补贴保障水平。2015年,我国正式建立了困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度(简称两项补贴),在国家层面建立了残疾人专项福利制度。目前,两项补贴受益人数超过2000万人。但是,两项补贴仍然存在保障水平低、受益范围窄等问题。对此,我建议根据残疾类别、残疾等级、贫困程度,制定分级补贴办法,建立待遇正常调整机制,提高待遇保障水平。

  二是建立全生命周期护理照料体系。充分利用农村养老托残福利设施、乡镇卫生医疗资源、农村集体闲置资源等,建立以残疾人为中心的托养照料体系;健全以社区照料为依托、机构服务为主体的农村重度残疾人护理照料体系;依托居家养老服务资源,为有需求的轻度残疾人提供居家护理照料服务。

  三是加大家庭无障碍改造支持力度。未来,在对110万户困难重度残疾人家庭无障碍设施改造进行补贴的同时,还要进一步扩大家庭无障碍改造补贴范围,提高补贴水平,并适当兼顾个性化需求,与适老化改造政策对接,着力消除残疾人家庭生活障碍,助力残疾人参与社会生活,共享社会发展成果。

  四是建立残疾人辅助器具补贴政策。我国8500万名残疾人中逾1/3有辅助器具需求,部分残疾人的辅助器具需求尚未得到满足。为满足残疾人持续增长的辅助器具服务需求、提高辅助器具适配率,全国已有十三个省市建立了残疾人辅助器具补贴政策。未来,建议在全国层面建立适度统一的辅助器具补贴政策,缩小地区之间的待遇差距。

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