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专访何文炯:增强社会保障再分配功能
信息来源:中国劳动保障报 时间:2021-11-09 15:57:12 浏览量:854

  按语:日前,《求是》杂志发表习近平总书记的重要文章《扎实推动共同富裕》。文章指出,要完善养老和医疗保障体系,逐步缩小职工与居民、城市与农村的筹资和保障待遇差距,逐步提高城乡居民基本养老金水平。缩小保障待遇差距,需要进一步加强互助共济,增强再分配功能。目前,我国社会保障制度的互助共济程度如何?应如何扩大社会保障制度的互助共济范围?对于增强其再分配功能,有哪些对策建议?带着这些问题,《中国劳动保障报》记者近日采访了我会副会长、浙江大学教授、浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任何文炯。新闻中心现将访谈全文转发于此,与读者分享。


  互助共济是社会保障的天然属性

  记者: 您认为,我国现行社会保障制度的互助共济性如何?

  何文炯: 社会保障是国家在风险管理领域的一项基础性制度安排,是扎实推进共同富裕的关键性制度安排,旨在通过有效处理社会成员的基本风险以降低整个社会的风险,使之有稳定的预期,从而实现百姓安居乐业、社会持续健康发展之目的。为此,国家通过财政预算和征收社会保险费等途径,筹集社会保障资金,按既定的规则向特定的社会成员提供资金或服务。从社会关系看,这是社会成员之间的一种互助共济;从经济关系看,这是社会成员之间的一种收入再分配。据此,互助共济是社会保障的天然属性,收入再分配功能之强弱则是判断一项社会保障制度优劣的重要标准。

  我国在社会保障领域进行了一系列改革探索并投入了大量的资源,实现了制度转型和惠及范围的扩展,全社会的基本风险保障水平显著提高,社会保障在国民经济和社会发展中的地位不断提高。但是,我们也应该看到,社会保障领域还存在不少问题,公平性仍需提高、可持续性较弱、制度运行效率不高。作为二次分配领域的项目,整个社会保障体系对改善全社会收入分配状况的贡献不够。因此,要深化社会保障制度改革,通过增强社会保障制度的互助共济性,强化社会保障制度的收入再分配功能。

  记者: 您认为,应如何扩大社会保障制度的互助共济范围?

  何文炯: 从制度设计的原理看,社会保障体系中的任何一个项目,都是通过互助共济的方式,来实现其政策目标的。就非缴费型的社会保障项目而言,如各类社会救助制度和普遍性福利制度,主要依靠国家财政提供的资金,实现对特定人群的帮助和支持,其本质是纳税人对特定社会成员的帮助。就缴费型的社会保障项目即社会保险而言,这是参保人之间的互助共济。因此,科学合理的社会保障制度设计,能够产生积极的收入再分配效应。这就需要以平等的国民权益为基础,选择适宜的互助共济范围,以产生积极而有效的收入再分配效应。

  我国现行的社会保障制度大体上可以分为面向职工和面向其他社会成员两大类项目,而且具体政策各地不同,这就会带来至少两个问题:

  一是某些基本风险是全民普遍面临的风险,但其基本保障项目却是按人群分设的, 例如,现行基本养老保险制度有职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险之分;基本医疗保险有职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险之分。这些项目之间的保障待遇相差较大,不仅或造成国民之间的基本风险保障权益不平等,而且使得这两类基本风险的保障无法实现在全民之间的互助共济。二是现行社会保障的诸多项目,虽然制度框架全国统一,但具体政策在地区之间有较大的差异, 这就使得不同地区之间社会成员的实际社会保障权益不同,而且地区之间难以实现互助共济。这两类问题的存在,显著影响着现行社会保障体系在收入再分配方面的积极功能。

  因此,需要把社会保障权确立为国民的一项基本权益,并以平等的此项权益为基础,在最大范围内实行互助共济,从而实现更积极有效的收入再分配效应,进而为实现共同富裕作出实实在在的贡献。

  当前,提高社会保障互助共济性的重点包括三方面内容。一是稳步提高城乡居民基本养老保险中的基础养老金给付水平,保持职工基本养老金适度水平,严格控制、努力缩小老年农民与退休人员之间的基本养老金待遇差距,积极创造条件,逐步建立面向全民的国民基础养老金制度,使基本养老金权益逐步走向均等,并使之实现全民互助共济。二是稳步提高城乡居民基本医疗保险待遇水平,保持职工基本医疗保险待遇适度水平,逐步缩小这两者之间的待遇差距,积极探索职工基本医疗保险制度与城乡居民基本医疗保险制度整合,形成覆盖全民的基本医疗保险制度,使全民的基本医疗保障权益均等,并实现医疗保障领域的全民互助共济。三是加快统一各地的社会保障制度、政策和待遇规则,使不同地区的社会成员享受基本相同的社会保障待遇,并采用有效的筹资机制,实现社会保障在地区之间的互助共济。

  优化制度设计增强互助共济基因

  记者: 您认为,应如何增强社会保障制度的互助共济基因,使其在收入再分配方面发挥积极功能?

  何文炯: 社会保障在收入再分配方面积极功能之发挥,不仅与社会保障制度互助共济的范围有关,而且与每一个项目在制度中植入的互助共济基因强弱有关。事实上,某一社会保障项目确定之后,需要清晰地划定其保障对象的范围,将所有应当得到保障的社会成员纳入其中,并明确每一个成员享有平等的权益,在此基础上采用适宜的、有效的筹资方法,以满足制度运行之需要。对于缴费型的社会保障项目,则需要明确参保者之间的互助共济规则;对于非缴费型的社会保障项目,则需要明确保障对象的公平权益,以及纳税人对保障对象的帮助和支持;对于缴费和财政支持混合的社会保障项目,则需要明确缴费规则和财政补助规则。任何一类社会保障项目,都应当清晰地考量其互助共济性和收入再分配功能。

  从我国现行社会保障制度看,其收入再分配功能有待进一步加强。例如,我国的劳动力市场发生了深刻的变化,民营企业吸纳了大量的劳动者;流动性很强的农民工成为产业大军中的重要组成部分;数字经济引领的新业态异军突起,许多劳动者难以明晰其劳动关系。在这样的背景下,社会保险制度出现了种种不适应,大量缺乏清晰劳动关系的劳动者难以进入职工社会保险体系的保障范围,这不仅使得我们这个社会中劳动者职业相关的基本风险保障权益还不够平等,而且使这些社会保险项目无法实现在全体劳动者之间互助共济。

  因此,要通过改进社会保障制度设计,增强其互助共济基因,从而加强其收入再分配积极效应。我认为,当前的重点包括两方面内容:一是在职工基本医疗保险中,逐步实行参保者终身缴费制,并使全员缴费进入统筹基金,逐步淡化个人账户,先是控制其规模,再是采取适宜办法使之逐步取消。二是逐步改造职工社会保险制度以适应劳动力市场之变化。基于劳动者基本风险保障权益公平的原则,我认为可以逐步放弃以劳动关系为基础建立社会保险关系的思路,在明确各方责任的基础上,逐步实行雇主与雇员参保缴费相分离,充分利用大数据、云计算等现代信息技术,采用科学合理有效的筹资机制,建立面向全体劳动者的社会保险制度,使劳动者职业相关的基本风险能够得到有效的保障。

  营造政策环境培育互助共济文化

  记者: 您认为,应如何营造强化社会保障互助共济性的良好环境?

  何文炯: 社会保障制度深深根植于一个国家或地区的经济和社会制度之中,其能否有效担当起保障社会成员基本风险之责,能否产生积极的收入再分配效应,不仅需要有清晰的职责定位和科学合理的制度设计,而且还需要有适宜的环境。我国的社会保障实践具有悠久的历史,但作为现代社会保障主体的社会保险制度引入我国的时间还不长,在许多方面,我们的环境还有不适应之处,因而需要有益于强化社会保障互助共济性的政策环境和文化环境,使社会保障制度能够更好地发挥收入再分配的积极效应。

  第一,加强中央财政对困难地区社会保障的支持力度。由政府依法组织实施的基本风险保障项目,属于基本公共服务项目,尤其是被列入国家基本公共服务清单的社会保障项目,属于中央事权,各地应当根据自己的能力,尽最大努力有效组织实施这些项目,以保障当地社会成员真正享有宪法所赋予的国民基本权益。因此,要在统一各地社会保障制度、政策和待遇规则的基础上,明确地方各级政府对社会保障各项目的职责并落实相应的履责追责机制。对确有客观困难而本地区社会保障资金难以落实或社会保险基金难以自求平衡的,则中央财政应当予以支持,这亦有益于增强地区间的互助共济。

  第二,逐步增强社会保障基金的跨地区统筹调剂力度。基于国民社会保障权益的公平性,必须加快社会保障制度、政策和待遇规则统一的进度。同时,由于实行“ 分灶吃饭” 的财政体制,这就会产生不同地区之间因为执行全国统一的制度而产生各地社会保障成本的差异。为减少这类差异,必须采用适宜的社会保障基金管理层级,寻求百姓权益均等、社会保障制度统一规范与保持基金管理效率的均衡点。当前的重点是,在明确中央和地方各级政府职责的基础上,加快推进职工基本养老保险统收统支式全国统筹。

  第三,培育凝心聚力的互助共济文化。互助共济是处理风险的有效方法,同时也是一种文化。这种先进的文化,不仅能够提高全社会风险管理的效率,而且还有凝聚人心、促进社会团结进步之功能。建议通过有效的途径和通俗的方式阐述社会保障的互助共济原理,明晰社会成员的权利义务,积极倡导互助共济的文化,增强社会成员参与社会保障过程中的获得感。

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