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专访郑功成:用法治促进慈善事业健康发展
信息来源:人民政协报 时间:2021-04-13 20:10:08 浏览量:621

  按语:全国人大近日正式启动慈善法修订工作,《人民政协报》围绕相关问题,专访曾参与慈善法起草、制定及执法检查全过程并有重要贡献的全国人大常委会委员、中国人民大学教授、我会会长郑功成。


  记者:《中华人民共和国慈善法》是我国慈善事业从传统向现代、法治转型的一个重要标志。该法实施以来,推动我国慈善事业取得了哪些新进展、新成效?

  郑功成:2016年慈善法的颁行,为新时代慈善事业的发展提供了基本法律依据,是促使慈善事业从传统走向现代、从有限政策性文件主导走向依法治理、从少数人关注走向大众参与的根本举措,因而在我国慈善事业发展进程中具有重大的划时代意义。近几年我国慈善事业的不断发展表明慈善法的积极作用不容低估。

  一方面,与慈善相关的制度建设取得重要进展。过去只有个别的、零散的政策性文件主导慈善事业,给慈善组织与参与者造成不少困惑。慈善法颁行后,民政部、财政部等部门先后出台了包括慈善组织认定登记、公开募捐管理、慈善信息公开等规章或政策性文件;税务部门也对慈善组织实行依法认定而不是传统的个别审批方式;一些地方立法机关或政府亦出台了专门的地方性慈善法规或规章。所有这些,均为促进慈善事业的发展提供了更细化的政策规范,这是慈善法颁行带来的直接效应。

  另一方面,慈善法实施以来,法律意义上的慈善组织与慈善活动开始走向规范,民政部门加强了对慈善事业的监管并取得初步成效,以往存在的无序募捐现象大幅度减少。同时,社会成员的慈善参与意识被空前激发,慈善事业在脱贫攻坚、应对突发事件等方面发挥了积极有效的作用。如新冠肺炎疫情暴发后,短期内即募集到逾500亿元的善款善物,更有成千上万名志愿者参与抗疫;脱贫攻坚中,慈善组织也每年募集了以百亿元计的款物和相应的人力援助贫困地区,起到了重要的补充作用。

  此外,慈善法还促进了慈善领域的创新。如慈善信托作为一种新的慈善形态,从零起步到逐步发展,无疑是我国慈善事业向前发展的重要标志。网络慈善更是显示出无穷活力,在一定程度上牵引着慈善组织与慈善项目的创新发展。因此,我国慈善事业正在进入顺应社会发展进步要求与公众喜好的新发展阶段。

  记者:但我国的慈善事业总体上又还处于发展滞后状态?

  郑功成:慈善领域暴露出来的发展不足、运行失范、应急能力欠缺和慈善组织内部治理不优等问题,亦表明我国慈善事业尚未步入成熟的发展轨道,总体滞后的局面并未从根本上改变。这集中表现在以下几个方面:

  一是慈善组织发展缓慢。慈善事业的发展需要有足够数量的慈善组织支撑。但2016年以来,全国社会组织中认定为慈善组织的占比仅1%左右,新增慈善组织数量自2017年以来还呈逐年递减的态势。我近年来在一些地方的调研中了解到,依法成立的慈善组织反映政策支持力度不大,想成立慈善组织的人成立慈善组织偏难,这表明慈善事业发展的载体并未达到立法者期望的目标。

  二是有序的慈善行业生态并未形成。这主要表现在慈善行业组织能力不足、枢纽型慈善组织缺失、应急协调能力不足三个方面。现在虽有慈善行业组织,但因自身能力不足、服务功能弱以及不能反映行业呼声,在慈善业界并不具备应有的影响力;而区域性的枢纽型慈善组织几乎不存在,依据原来依附相关系统而存在的头部组织,在遭遇重大突发事件时也很难担当起区域性枢纽型慈善组织的责任。正是由于慈善行业组织能力不足与枢纽型慈善组织缺乏,慈善业界也很难形成有利的行业生态,在遇到重大突发事件时亦很难及时高效地协同发挥作用,往往需要行政部门指令才能避免或减少失序、失范现象。

  三是慈善领域失范现象时有发生。有的慈善组织信息公开不足,透明度不高;多头募捐、欺诈募捐及募捐财物“跑、冒、滴、漏”等现象并不鲜见。此外,一些地方的监管部门及相关部门在履行职责时亦存在着不足,并未真正体现促进慈善事业发展的根本宗旨。

  上述问题的客观存在,直接制约了我国慈善事业对社会资源的有效动员。因此,我国慈善事业发展滞后的局面并未改变,离真正意义上的法治化要求还有一定距离,更无法担负起党和政府明确要求通过第三次分配来助力合理调节社会财富分配格局的职责与使命。

  记者:导致慈善事业发展滞后的症结在哪?

  郑功成:主要症结在于慈善法落实还不到位。“为了发展慈善事业”,是慈善法的根本宗旨,如果慈善事业没有得到发展,立法的意图就落空了。但这几年的实践表明慈善法并未得到全面贯彻落实。

  如慈善法将慈善组织由过去的双重管理改为民政部门直接登记制,是为促进社会各界举办慈善事业,但慈善组织认定较少与新增慈善组织数量逐年递减的现实,表明这一立法意图还有待进一步落实。

  再如慈善法第一条也明确要保护慈善组织等慈善活动参与者的合法权益,但缺乏相应的政策规范,当慈善组织的权益受到损害时,缺乏维护自身权益的依据。慈善法设立专章规制促进政策,如鼓励企业事业单位和其他组织为开展慈善活动提供场所和其他便利条件的规制,但缺乏具体的政策依据,慈善信托亦未见有清晰、明确的税收优惠政策出台。

  同时,受立法当时的局限,慈善法亦存在着不足。如忽略了慈善事业需要多部门协同促进的现实,民政部门作为主管部门并不能解决慈善事业发展中的所有问题,没有有效的部门协同机制便无法形成合力。再如对慈善监管如何才能做到适度亦缺乏明确规制,致使监管不足与监督过度并存;而网络慈善在快速发展,社区慈善遍地开花,个人求助借助网络平台走向了互不熟悉的公众,这些现象在立法当时因发展不足而并未纳入法律规制;还有慈善税收政策需要通过税制修订才能落实等等。因此,慈善法面临着修订完善的紧迫任务。

  最后是我国慈善研究滞后,不能为慈善制度的不断完善提供理论支持。目前国内研究慈善者在增加但数量仍然偏少,且各说各话,没有在增进共识上做出努力,缺乏求大同存小异的格局,从而也很难形成主流并助力慈善制度建设,这种局面对慈善事业的发展也是极其不利的。

  记者:慈善法修订工作应该从何处着力,以促进慈善事业健康持续发展?

  郑功成:全国人大社会建设委员会已经启动慈善法的修订工作,这是在2020年全国人大常委会开展慈善法执法检查后为促进慈善事业发展而采取的又一行动。我认为修订慈善法的任务主要有两个方面。

  一方面,对现行法律条文进行完善。如进一步完善慈善组织的登记制度,畅通积极为善者能够进入慈善领域的通道;完善慈善监管的法律规制,在政府部门之间及其与慈善组织之间建立良性互动,包括明确增加由主管部门牵头的部门协调机制,重构适度的慈善监管制度,既要解决监管不到位的现象,也要限制监管部门对慈善组织内部治理干预过多的现象;还可以对慈善促进政策做出更加具体的规范,如捐献用于救灾济贫等政府应当承担的职责的适用全额免税;对慈善信托作出更加明确具体的规制,包括设立慈善信托的统一标准设定、慈善信托的财产登记规制、慈善信托税收优惠政策、慈善信托的内部治理架构、对慈善信托受托人的保障,以及作为慈善主管部门的民政部与作为信托业主管部门的中国银保监会的职责分工与协作;将“政府部门及任何组织与个人均不得将慈善组织的财产与捐赠款物占为己有”的法条进一步具体化,以切实保护慈善组织的财产权;进一步明确信息公开的核心指标与公开标准,推动慈善系统的信息共享平台建设,同时强化对个人隐私与慈善组织商业秘密的保护措施;进一步明确对组织与个人的慈善欺诈行为的处罚措施,同时明确监管部门超越职责损害慈善组织自治行为的处罚规制等等。这些方面还有很大的改进空间。

  另一方面,适应慈善事业发展实践的要求,增加有关内容。一是增加对网络慈善的法律规制,包括明确网络慈善活动的定义与边界、网络募捐行为的基本规则、网络平台及其经营主体的法定责任,以及禁止以慈善为名的网络欺诈。二是将社区慈善纳入法律规制并给予支持。包括大力培育社区型慈善组织,鼓励社会慈善机构直接抵达社区或透过社区慈善组织服务于社区居民,在“促进措施”中赋予社区慈善组织享有平等获得相关政策支持的权利。三是增加对枢纽型慈善组织发展和慈善应急机制的法律规制,并使其更加具体化,还应当强化对慈善行业组织的规制,明确其应当具备的服务功能与协调功能。四是进一步明确服务型或运作型慈善组织的服务职责,取消慈善组织委托有服务专长的其他组织提供服务的规定,真正促进服务型慈善组织快速发展。

  记者:支持慈善事业健康持续发展,还有哪些需要加以完善?

  郑功成:要促使我国慈善事业得到健康持续发展,必须在修订慈善法的同时,加快推进如下工作:

  一是进一步完善政策支持体系并确保其得到落实。应当实行统一的慈善优惠税制;明确政府购买服务优先面向依法成立的慈善组织;抓紧制定促进慈善行业人才激励政策;建立健全包括中华慈善奖在内的完整的慈善表彰制度,激励人人向善、终生行善等等。

  二是完善慈善监管制度。做到监管适度,充分尊重慈善组织的自主权,将法治与自治有机结合起来,以此激发慈善组织与行善者的内生动力;在强化社会监督的同时,着力营造有利于慈善事业发展的舆论氛围与社会环境;强化慈善行业的自律,特别是要强化慈善行业组织的服务功能与能力,以优质的服务来赢得慈善组织的信任,进而形成优良的慈善生态。

  三是将慈善事业明确纳入中国特色社会保障体系。我国的慈善事业是社会保障体系的有机的、有益的组成部分,是对政府公共资源与公共服务能力的有效补充,应当以慈善事业和社会福利、社会救助等相融合的方向为主要方向,同时兼顾整个社会公益事业,这将使慈善事业获得更大的发展空间与政策支持。

  四是建立科学的评估指标体系与评估机制。可以以慈善组织的发展数量与质量、慈善资源的动员能力和公众参与慈善活动的满意度作为慈善事业发展的核心评价指标,以此作为政府支持慈善事业发展和慈善组织发展成效的评价依据。

  总之,我国的慈善事业是有中国特色的慈善事业,应当将其主体部分融入中国特色社会保障体系的框架来促进其健康持续发展,同时支持其开展其他公益活动,国家应当给予其足够的正向激励,并据此加快完善慈善法制与相关政策支持体系,进一步改善政社(慈善)关系,同时理性引导公众参与。我国慈善事业的大发展,必定对社会保障体系的不断完善、社会财富分配更加合理以及社会治理现代化作出独特的贡献。

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