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专访郑功成:养老保险单位缴费率下降,绝不会影响职工养老金待遇
信息来源:《南方都市报》 时间:2019/3/12 浏览量:794

    按语:近日,我会会长郑功成教授在接受南方都市报专访时指出,养老保险降费率绝对不会影响到职工的养老金,16%的费率仍在可控范围内。新闻中心现将该文转发于此,与读者分享。


    一边是要降低企业税费负担,一边要避免社保待遇受影响,与此同时,还要兼顾考虑人口老龄化背景下社保支出的压力。这三重关系,在今年的政府工作报告中有着充分体现。

    报告中提出将城镇职工基本养老保险单位缴费比例下调至16%,这一力度究竟有多大?单位少缴养老保险后,会不会影响到职工养老金兑付?

    日前,南都记者就此专访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成。根据他的调研和测算,郑功成告诉南都:将用人单位养老保险缴费率降至16%,大大减轻了企业负担,但还有下调空间,较为理想的费率是降到12%左右,即总缴费率以不超过20 %为宜。对养老金的良好运转,他也抱有信心:“社保降费率不应该也绝对不会影响到职工的养老金”。

    养老保险降费幅度可控

    绝不会影响职工养老金,未来还可继续降到12%

    南都:今年政府工作报告中提出,下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例至16%,这个幅度大不大?

    郑功成:现在养老保险单位是20%的名义缴费率,下降到16%,降幅达到两成,幅度还是较大的,降费的目的是要减轻企业负担,过去费率的确偏高,不降不行。

    其实降到16%,在我们看来还有下调空间。

    我们做过一个测算,当前很多地方用人单位是按照社会平均工资一定比例来缴纳的,实际费率在12%左右,比如浙江按照社会平均工资的60%来缴,缴费基数不是实打实的。考虑到逐渐降低费率更有利于制度平衡发展,我去年曾将基本养老保险费率统一降到15%的可行性研究结论报告民盟中央主要领导,他在总理征求政府工作报告意见会上正式提出了这一建议,现在的16%接近我们建议的目标。

    今年政府工作报告提出费率降两成,希望一定是实实在在地让企业总体负担降低两成。按照这个幅度来测算,我觉得应该把将单位缴费比例继续降到12%左右作为目标,才比较合理。所以说这一次降费幅度较大,但还有下调空间。我认为以后还应当有再次降费行动。

    南都:我们关注到,政府工作报告中特别强调社保降费率要“稳定现行征缴方式”,不增加小微企业实际缴费负担,这如何理解?

    郑功成:很多地方养老保险的实际缴费基数远低于统计缴费基数。在这种情况下,如果一些地方改变征缴方式,做实缴费基数,那可能导致企业负担并没有降低甚至增加。

    基于经济下行压力和风险不确定性的增大,今年的核心目标是要切切实实减轻企业负担,所以报告里特别提出:要按照现行征收方式,不能做大的调整,这样企业负担才能在降费的条件下得到切实减轻。

    南都:企业缴纳的养老保险费率下调后,会不会影响职工的养老金待遇?

    郑功成:养老保险降费率不应该也绝对不会影响到职工的养老金。为什么是“绝对不影响”呢?现在降到16%,这个幅度在可控范围。比如广东本来就有大量结余,不存在养老金发放缺乏资金支撑的问题。

    目前只有少数几个省份出现了收不抵支的情况,但也不会影响职工养老金待遇。因为我国去年建立了中央调剂金制度,去年调剂金规模为2400多亿,有22个省份从中受益了600多亿,这600亿就是要给这些收不抵支的地区作为资金补充。而今年的中央调剂金规模为5000多亿,将会为养老金亏空的地区提供更多资金补充。还有中央财经的转移支付力度也在加大,增长幅度10 .9%,这意味着通过财政转移支付亦将提升共济的力度。

    另外,去年国有资产划转已经迈出了实质性的步伐,一部分国有资产也会补充到养老保险基金里来。此外,全国现在养老保险基金累计结余5万亿,作为战略储备基金的全国社会保障基金还有2万亿,这些数据足以表明,我国的养老保险基金在总体上是充足的,需要的只是要通过全国统筹来加快实现全国基本养老保险制度的统一,因此,不用担心职工养老金待遇的问题。

    政府工作报告也提出,今年退休人员养老金继续提高5%左右。可以说这也是中央的一个态度:在降低企业缴费的同时,也要确保养老金足额发放、合理增长,这两个目标是要同时达到的。

    降费各地效果不同

    广东企业负担将处于一个较为稳定的预期

    南都:目前,广东的养老保险单位缴费比例是14%,企业还是普遍感觉“五险”加在一起压力较大。像广东这样缴费比例已低于全国水平的省份,还有没有继续下调的空间?

    郑功成:14%是名义费率。我们2013年测算,广东一些企业的实际缴费率只有6%左右。从这个水平来看,广东企业的养老保险实际负担不会有太明显的减轻,但是也不会增加,应该会处于一个较为稳定的预期。

    关于养老保险单位缴费率,目前高于16%的地区,不管原来是20%还是19%,应该统一降低到16%.这也是为下一步实行全国统筹、采取全国统一费率创造条件。

    南都:像东北一些养老保险基金已经收不抵支的省份,单位缴费少了势必会加剧收不抵支的局面,如何降?

    郑功成:单位缴费率降到16%,企业负担减轻了,但也会减少养老基金收入,这是毫无疑问的。

    有人说,东北地区本来基金收不抵支,还要降这么多,基金来源怎么解决?是不是可以不降到16%,而是降到18%?我不赞同这个主张。我认为东北地区也要将缴费率一步到位地降低到16%,以便切实把企业负担降下来,最终迈向全国公平筹资。

    而解决辽宁、黑龙江等地收不抵支的问题,就要发挥中央调剂金制度的作用。现在是深化改革、完善制度的关键时期,中央调剂基金的功能要发挥出来。同时充分利用好中央财政转移支付资金,还要加大国有资产的划拨力度,国有资产中有一部分是老一代劳动者的必要劳动积累,现在是兑现的时候。如果国有资产起不到作用,那么将拖累整个养老金制度走向成熟的步伐,它必须跟上来。

    我认为,养老保险降费率,一方面要降低企业负担,另一方面要往全国统筹、统一缴费率的方向迈进。

    “南金北调”无法律障碍

    但不赞成动用地方过去结余的养老保险基金

    南都:2019年初,有学者提出“南金北调”、推进养老保险全国统筹,引起很大的争议,你怎么看?

    郑功成:我们首先要回答两个问题。一个是,养老保险基金是笔什么钱?这不是财政的钱,也不是政府性基金,而是养老保险制度的钱。第二个是,养老保险制度是国家的制度还是地方的制度?毫无疑问,它是国家的制度。回答清楚这两个问题,答案也就清晰了,即“南金北调”从法理上、从学理上都没有问题。这个制度是全国的,这些钱是全国参保人共有的,各地是结余还是亏空,都改变不了这一本质。

    如果采取“南金北调”,既没有法律障碍,也没有学理上、逻辑上的问题。这里也不存在地方愿意或不愿意的问题,因为地方必须服从全国统一的制度安排。

    南都:法理和学理讲得通,是否意味着现实就要这样做呢?

    郑功成:我认为“南金北调”于法有据,于理很通,但是我不太赞成动用地方过去结余的钱。因为这个失衡的格局是过去制度地区分割形成的,哪怕它再不合理,它也已经是一个现实。如果很简单地“平掉”南部有结余省份的钱,填补到其他地方,它就有可能一下子带来新的不适应,影响这些地区的经济格局和经济增长。

    因此,我觉得操作中还要考虑到政策的连续性,毕竟这已经成为地方利益的一个很重要的构成部分。

    南都:到2016年广东省养老保险基金结余已经超过8000亿元,你不赞成动用地方过去结余的资金,那这笔钱可以发挥怎样的作用?

    郑功成:广东可以在养老保险全国统筹过程中,用来帮助企业过渡。之所以要过渡,是因为珠三角地区的实际费率较低,而养老保险全国统筹后,我们认为珠三角地区的实际费率可能会提高。

    那么广东就可以用结余的这8000多个亿,补贴一些给企业,给三五年的过渡期,比如说企业今年多缴一个点,政府也给予一定补贴,明年再多缴一个点。我特别希望这笔钱能够让这些地区的企业逐渐过渡到全国同样的缴费水平。

    现在有些有结余的省份还没有做到省级统筹,这笔结余资金可以先用于实现省级统筹,这将为实现全国统筹打下更加良好的基础。

    加快养老保险全国统筹

    希望2021年完成,不能遥遥无期试下去

    南都:养老保险全国统筹已经提了许多年,你认为什么时候能实现?

    郑功成:我们希望步伐要加快。去年建立中央调剂金制度,今年中央调剂比例再提高一些,明年再实行一年,后年也就是2021年就应该完成,不能再遥遥无期地试下去了。

    现在是要打组合拳的时候,哪怕我们从两万亿战略储备基金中再拿出几千亿出来,也要先把制度优化并真正成为全国统一的制度安排。

    所以,今明两年是非常关键的时刻,关键在中央调剂金稳步提高比例,还有省内要真正实现省级统筹而不是省级调剂金制度,因为未来的全国统筹虽然追求的是全国统收统支,但考虑到我国地域之大、人口之众和发展之不平衡,可能还需要在中央与省两级间进行一定的责任分解,这就必须以真正意义上的省级统筹为条件。再有就是国有资产的划转,这经过今明两年的观察,可能就更清晰了。

    南都:在全国统筹中,一个很大的争议是:要不要做实养老保险个人账户,对此你持怎样的观点?

    郑功成:做实个人账户完全不可行,也不需要。社会保障制度最卓越的功能就是互助共济,是用集体的力量和确切的制度安排来化解个人各类不确定的生活风险。个人账户作为当年的一种尝试,可以理解,但在实践中个人账户扭曲了养老保险制度的互助共济功能,也衍生出了一系列不良的后果。

    所以我不仅不主张做实个人账户,而且应当进一步淡化个人账户的概念,只要作为一个名义账户、作为记账来处理。同时还应当对个人账户的私人属性进行修正,当前社会保障领域中的自利主义取向正在损害着这一制度的公平性、公信力与可持续发展,也直接影响到必定以个人账户面孔出现的第二、三层次养老保险制度发展,而矫正背离社保制度客观规律的个人账户显然是必由之路。

    对普通个人而言,最需要的是对未来有稳定的预期,只要确保能领到养老金就可以了。

    建议取消医保个人账户

    个人账户的钱用于买高压锅,失去共济功能

    南都:跟养老保险局面截然不同的是医疗保险,目前还有比较大规模的结余。

    郑功成:全国医保基金到2018年底共有2.34万亿元结余,这笔钱约够支付14亿人看20多个月的病的医保费用。一方面是大病依然是城乡居民重大的后顾之忧与巨大的生活风险,另一方面却有如此巨大的一笔资金结余,其中相当一部分沉淀在个人账户里,它极大地消弱了医保制度的共济功能。许多地方用个人账户上的钱买高压锅、健身卡等非疾病医疗支付现象并不少见。

    南都:如何更好地发挥个人账户资金的作用?

    郑功成:我们主张完全、彻底地取消医保个人账户。

    医保个人账户的设置有其特定的历史背景,但它背离了医保制度应遵循的互助共济客观规律。如今,医疗保险个人账户一直处于低效运行并减损制度功效的状态,严重损害了医保的互助共济功能,是危害医保制度健康持续发展的癌细胞。对个人而言,虽然个人账户基金能让个人支配一点小钱,但根本不可能真正解除其疾病医疗风险。

    我们需要的医保制度绝对不是让个人支配一点小钱这样一点小利,而是要让每一个人、每一个家庭能够切实解除疾病医疗的风险,这就需要切实遵循互助共济的客观规律。因此,治本之策是尽快出台相关政策,取消职工医保制度中的个人账户与居民医保制度中的隐性个人账户,将用人单位与个人缴纳的医保费全部计入医保统筹基金,使所有参保人的缴费全部用于所有参保人,完全恢复医保制度的互助共济。

    南都:我们关注到,在医保使用中,骗保等情况也频频发生。

    郑功成:我今年提交的一份议案,是抓紧制定《医疗保障法》。正是因为缺乏立法规范,医疗保障政策在实践中的多变性与不稳定性极易损害参保群体切身利益,也极易扭曲这一制度的实践路径。目前各项医保行政管理工作已经整合到新成立的国家医疗保障局,但由于缺少法律授权,现行监管工作无法可依,给工作的正常开展带来了较大阻力。包括你说的,医疗保障政策在实践中出现许多失范行为,特别是针对医保基金的各类欺诈骗保行为,亟待依法治理。

    养老产业要避免“圈地”

    政策设计应避免“大水漫灌”、应精准引导

    南都:我们关注到,在老龄化趋势面前,今年政府工作报告中对养老服务业提得很多,也有具体的部署。

    郑功成:养老服务业是一个非常有前景的行业,它既是一个重大的民生问题,也是一个经济问题。我国60岁以上老年人口已达2.5亿,其中失能、半失能老人约4000万。我们都知道,老人失能后,家庭成员的负担会很重,时间长了会很难承受;如果无子女照顾或者老人不想麻烦子女,老人的生活状况就会非常糟糕。所以,特别需要加快发展养老服务。

    我到欧洲一些国家考察过,一个失能老人需要1到1.5个全日制职工提供照料服务。按照我国有服务需求的失能老人为2000万人来计算,至少需要2000到3000万劳动力来提供服务,这对提高老年人生活质量、扩大社会就业、促进经济增长都很重要。如今老年人的消费能力也在逐步提高,但问题是,目前养老服务总量供给不足,结构严重失衡。各地的公立养老院一床难求,但民办养老院有40%以上的空置率,北京也是如此,这就是结构严重失衡的结果。

    我国民间资本投向养老产业的积极性在高涨,但似乎大多在热衷于“圈地”,搞养老地产、高档老年公寓,这就让养老服务业异化成了变相的房地产开发。

    这背后一个很重要的原因是政策不精准,比如床位补贴“大水漫灌”,不管床上有无老人,更不论入住的老人是不是失能,都给补贴,既造成了公共资源的浪费,也不可能真正精准引导民间资本向着立足社区、向着帮助老年人居家养老、向着收养失能半失能老年人养老护理型机构发展发力。

    南都:怎样避免大水漫灌式的政策?

    郑功成:养老服务业一定要分层分类规划,所谓分层就是对高收入、低收入、中等收入的老人有不同的针对办法。一般而言,政府的重点是要解决有需要的失能半失能老人、高龄老人尤其是空巢的高龄老人的照护服务问题,对低收入老人应当兜住底线。高收入老人则可以交给市场并引导市场主体发力。而中等收入老人作为老年人中最大的群体,则需要政府、市场主体、慈善公益组织与家庭及个人同时发力,它需要立足社区就近提供服务。政府要根据情况设计不同的政策支持,实现精准引导。

    长护险制度仍需试点

    这项制度受益对象一定要是小众,才可能建立起来

    南都:政府工作报告今年还首次提出“扩大长期护理保险制度试点”。长期护理保险被称为继“五险”后的“第六险”,这项制度的必要性是什么?

    郑功成:我是非常赞同建立长期护理保险制度的。早在2007年第十届全国人大常委会初次审议《社会保险法》的时候,我为常委会组成人员做社会保险制度建设与社会保险立法的专题报告时就提出了这样的主张。因为我们所有人都需要对未来有个稳定的预期———当你老了、失能了之后,即便没有子女护理,也能负担得起社会护理的费用。

    我们知道,一百个老人中可能只有三五个失能老人,这些失能半失能老人将成为这项制度的受益者。所以这个制度是集“大众”的力量来解决“小众”的问题的。而解决了“小众”的问题,“大众”也就有了稳定的预期,因为谁也不知道自己老了会不会失能。

    南都:从地方试点情况来看,效果如何?

    郑功成:长期护理保险制度经过一两年的试点,取得了一些成效,至少有15个城市试点都拿出了方案。但是由于没有中央的指导性意见,这些方案还五花八门。

    可以明确地说,现在推广的条件和时机还不成熟,许多问题都还没有结论,存在分歧。比如,我们选择什么样的模式,是美国模式或者德国模式还是自己创新的模式?再比如责任怎么分担,政府、用人单位、个人如何负担?另外,受益的条件是普惠还是失能半失能者?只有在这些重大问题上取得共识的条件下才能构建起理性的护理保险制度。另外,从时机上来看,已有的几项社会保险缴费率偏高,总体上还要继续降费、为企业减负,再推护理险也不合适。

    南都:什么时候形成整体的制度进行推广,才是“成熟的时机”?

    郑功成:我的期望是,“十四五”期间能够把这个制度真正建立起来。希望今明两年能够尽快地对各个试点城市进行总结,发现问题、有所改进,对于钱从哪里来、用什么模式、谁受益等问题上,尽快取得共识,拿出一个科学的顶层方案,然后再加以推广。

    南都:有学者指出,目前多个长护险试点的参保对象局限于城镇职工和城镇居民,将农村居民排除在外,有违社会公平,也违背了农村失能照护严重不足的现实。对此你怎么看?

    郑功成:我主张长护险制度应当为失能半失能的小众服务,切实解除这些人的护理需要,而不宜变成普惠性制度安排,因为健康的老年人并不需要护理,按照这种思路,如果几亿人参加这项计划,只有几百万或上千万人在用这个钱,那负担就不会太高。所以,农民也应当允许参与进来,不能被排斥在外,这一制度也要解除农村老年人失能半失能后的护理风险问题。

    至于责任的分担,以参照医疗保险模式为宜,农村居民可由政府和个人分担,职工则是雇主和个人分担。当然,前提条件还是这项制度的受益对象一定要是小众的,不是大众的、普惠性的,只有这样,这个制度才可能建立起来,农村失能老人也才能享受这项制度。

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