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专访宋晓梧:解密新农合出台幕后:卫生部与财政部激烈争论
信息来源:新浪财经 时间:2018/12/8 16:14:28 浏览量:311

        按语:《新浪财经》“亲历改革”栏目第十集对中国劳动科学院常务副院长宋晓梧进行了专访。新闻中心现转发于此,与读者分享。



        摘要:“当时卫生部的一位负责人非常严肃地对我说,‘宋晓梧,你要是不把这一条(争议)改过来,你就是破坏农村卫生工作的罪人’”——宋晓梧


当了十年工人后,圆梦研究生 

        1977年恢复高考,我难得有这个机会,能够参加高考。我考试成绩还很好,报的清华大学,比平均分还高20分。结果呢,因为年龄大,被分配到师范学院分院。1978年那一年,别人上了学都很高兴,我(却)非常纠结。

        但是总体来说,跟过去根本没有希望上学比,那就不一样了。后来我得知,允许1977年的大学生(提前参加研究生考试),因为我被录取了,我是1977年的大学生。我在1979年做了一年准备,1980年我考研究生了。

        因为我在工厂当了将近十年工人,我准备的是工业经济、企业管理。结果,社科院的工经系、人大的工经系80年都不招生了,哎呀把我急得不行,我准备了一年多准备考工经系,临时选了一个跟这个比较相近的,劳动经济,就这样我就走上了劳动经济研究和这个领域的行政工作这条道路。

        当年全国只招三个人,我以第二名的成绩考进了当时的北京经济学院劳动经济系。

        就直接圆了研究生梦了。


当时农村破冰箱里放疫苗 

        可能有两件事我觉得自己出了力,发挥了一些作用。一个就是新农合,新型农村合作医疗,这个时候我在国务院体改办党组成员当秘书长,在这方面具体做了一些工作。当时争论很大的,就是农村要不要搞社会保险,当时有些人,包括领导,还有一些学者们都认为中国城市里的社保你现在还搞不清楚呢,不要搞农村。

        有的不同意在农村搞医疗保险,有的是认为农村不要提医疗保障,可以搞新农合,但是不要提医疗保障等等。

        【中国的农村合作医疗曾经走在世界前列。联合国妇女儿童基金会曾指出,中国的“赤脚医生”制度在农村地区提供了初级护理,世界银行和世界卫生组织把中国农村合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。但自70年代末到80年代初,农村合作社体制逐步解体,“工分制”瓦解,村卫生所失去资金来源,赤脚医生无法通过从事医疗活动换取工分获得粮食等生活资料,失去了行医动力,农村公共医疗机制基本上呈现真空状态。】

        那时候由国务院体改办牵头,八个部委共同对农村的医疗问题进行调研。我们跑了八个省市,看到当时农村合作医疗,就是当时的赤脚医生完全解体了,农民因病返贫、因病致贫的问题非常严重,当时给中央写了报告,后来终于下了决心搞这个新农合。这个文件搞了两年多,大概2002年出台的,我们是2000年着手准备的。这件事现在回想起来,对解决广大农村的因病返贫、因病致贫的问题是发挥了作用的。我认为这是做了一项比较雪中送炭的事。

        当时新农合这个问题不是说我们说服了领导,这件事情是中央领导交办的,应该说是各地反映的情况。中央领导了解农村因病返贫、因病致贫的严重情况,城乡差距本来就很大,农村再没有这样一个基本的医疗保障,过去的三级医疗保险网基本上用当时的话说,保底,底破了,农村基本处在没人管的状态,你得了病就听天由命。当时我们调查了很多乡镇卫生院,非常破,破冰箱里边打疫苗,冰箱那个腿都烂掉了,拿砖头支的,那个产房看起来简直是跟城里边没法比。哎呀,就这种情况我们写了一个报告,有很多数据,因病返贫多少,情况怎么样。

        【新型农村合作医疗,简称“新农合”,是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2002年10月,中国明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。】


一年一个农民给10块钱 

        当时存在的争论也是比较大的,就是国家政府要不要出钱支持、引导农村的新型医疗保险制度。当时也有人说,你这个合作医疗是谁跟谁合作?不是农民跟农民合作吗?怎么政府出钱呢?这不成了政府跟农民合作了吗?但是我们认为,作为基本的公共服务、基本的医疗保险,政府出钱引导支持,这完全是符合国际惯例的,所以最后争论来争论去,当时确定每个农民起步只给10块钱。

一年一个农民给十块钱。卫生部当时提出来,一个农民争取给一块钱甚至于五毛钱先启动,我们说那不行,要十块钱。这件事情终于还是启动了。现在可以说我们已经建立了一个全世界覆盖面最广的基本医疗体系,不是说没问题,而是任何事情在发展过程都会遇到新的问题,不断发展。但是要和当年依附集体经济的赤脚医生解体了之后,农民看病处在那么一种比较,用什么词来形容?非常差的那么一个境地,到现在我觉得有很大的进步了。

        【新农合2003年起在全国部分县(市)试点,到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民,成为农村基本医疗保障制度。新农合的补助标准也在不断提高,2017年新农合人均补助标准达到了450元。】


差点成破坏农村卫生工作罪人 

        具体的政策需要我们去提出来,你比如说集体出不出钱,农民出不出钱,国家出多少钱,这项工作谁来负责?哪个部门来牵头等等。这些具体的协调是我们八个部门,包括农业部、卫生部、社会保障部、经贸委、国家计委等等,组成这么一个班子进行调研。    

        说一个争论吧,就是这个文件,它是中央国务院文件,要上政治局会议的。就快要上政治局会议了,财政部和卫生部发生分歧了,协调不下来,文件送不上去。我作为具体的起草文件班子的负责人很着急,如果万一这次会议过不去,你不知道一排又排到哪一年。

        什么问题呢?就是对于农村基层卫生站,是补需方、补事不补人,还是先保证一直按定额定编给一支队伍补充好,这就变成了两种不同意见。卫生部坚持要保证我一支队伍,我才能提供服务。财政部的意见是,你提供多少服务,我才给你钱,我的资金不是按照定员定编给你拨人头。两家发生分歧意见很大。哎呀,我中间怎么协调也协调不下来,我自己开个车,一会儿进国务院找高强,那时候副秘书长负责这件事。一会儿上卫生部找张文康,当时的卫生部长。当时卫生部有一位负责人,非常严肃地跟我说,说“宋晓梧”,本来都很客气,叫我医改办主任也好,秘书长也好,当时叫“宋晓梧,你要是不把这一条改过来,你就是破坏农村卫生工作的罪人。”争论成这样。

        哎呀,我记得是在要上会的前一天还是前几天,晚上七点多,把这件事协调下来,最后还是卫生部的意见,养一支队伍是必要的,它也有它的道理,你先给我一个定额定编,按照当地人的情况保证一支卫生队伍,这个你给我拨钱,然后再说服务。这件事最后达成了协议。我记得到了最后,晚上我连晚饭都没吃,开车把这个文件送到国务院去了,开了座谈会议讨论通过了。

        我们有一次在杏林山庄讨论这个文件,讨论到晚上两点,有不同的意见。最后有的部门的司长血压升高,犯病。当时这些事,是很激烈的。

        文件2002年就颁布了。后来的新农合,就是在这个文件基础之上发展起来的,但是根据经济的发展,根据国家的经济实力,逐年地提高了政府对于新农合的支持力度。

        后来发展得这么快,我还真没想到。


经济这条腿长,社会这条腿短 

        对社会体制我们的认识是逐渐加深的,原来从领导到底下的经济学者们,主要精力集中在经济发展上,有它当时的历史条件。后来我们认识到了(这个问题),我觉得2003年左右科学发展观提出来的时候,就已经对这个问题有所认识了,就是说我们经济这条腿长,社会这条腿短。

        短多少?学者的论证就不一样了。社科院社会学所他们论证,社会发展的程度跟经济发展程度相差十到十五年,当时他们出的研究成果是这样一个结论。

        当然经济本身也有经济自身的问题,但就经济和社会来说,我们这个确实是问题比较大。从那以后就开始重视社会问题,这个社会体制提出来时间并不是很长,到现在也就十多年的时间。

        那么社会体制包括哪些内容,这本身也是一个值得探讨的问题。我写三十年,写社会体制改革的时候,我就专门讲,按照中央文件,按照当时九五还是十五规划的精神,比如说把教育、就业、收入分配、社会保障、医疗、住房,还有社会管理(现在叫社会治理),这七到八个方面归成社会体制。但是你说这个就业、工资、收入分配,它不是经济的一个很重要的内容吗?你就业不是宏观经济四大考核指标之一吗?对不对?分配更是,经济循环生产、交换、分配、消费,这是四大环节之一呀。但是当时这个历史条件下,或者说我们中国这样一个情况下,把就业和分配放到社会体制里边,作为民生重要的一个方面,也是可以的,现在就是这么分的。

        当然讨论经济问题,绝对离不开就业和收入分配。我们现在社会体制就包括刚才我说的这些内容,这些内容这十多年来,我觉得有很大进步,特别是共享发展理念提出来。十八大以后,共享发展理念提出来以后,我觉得对于整个社会体制的建设,特别对社会管理(都起了很大作用),提出了党委领导、政府负责、社会协同、群众参与,另外是走法治,法治化的,法治、规范,这么几个理念。


有些税制反而增大了收入差距 

        我觉得社会管理上,在社会事业的发展上,这些年还是有很大进展的。同时也得看到,我们原来落后十年到十五年,社会这方面遗留的问题也相当多,像收入分配差距过大问题至今没有很好地解决。一次分配应该说本身分配差距过大,在发达市场经济国家可以通过二次分配加以调节,他们调节力度是比较大的,我们现在都做了很多的研究。咱们国内自己的研究情况来看,二次分配主要有两个方面,一个是社会保障,一个是税收。我们看社会保障起的作用有,但是不是很明显,有些项目社会保障在一定的时期、一定的程度上,还起了逆向的作用,就是逆向转移的作用。

        对于税收问题一直研究不够,有的研究税收的专家说中国的税收对于一次分配,(对于)缩小一次分配差距起的作用很小。目前我们得出的结论,我们的税收,由于间接税占的比例过高,而间接税对于缩小收入分配的差距作用不大,直接税占的比例很小,直接税才对于缩小收入分配差距的作用比较大,这样我们整体上税收并没有缩小一次分配差距,这一点是应该值得下一步在税制改革这方面,应该加强。比方有些税我们也没有,比如说像遗产税、财产税这方面,还有房地产税这方面,这些还存在争议,但这些税种真要建立,它对于缩小收入分配差距是起一定作用的。

         我们还有一些税制,也在大的方面,对于缩小收入分配差距起了作用,某些方面也起了逆向转移的作用。税收地与税源地分离,资源枯竭性城市,它招商引资,希望人家来这儿办企业。好,有个央企在这儿办个企业,它是办的分公司,这个分公司是合并报表在总公司纳税,税源是我们的资源枯竭性城市,税收地跑到北京、上海去了,当然它为当地也会带来一定地方税,还有一些分成的税,再一个解决点就业,起点作用,但是它在收入分配方面应该说对地区差距的缩小起了逆向调节的作用。这方面都有很多问题还需要进一步研究。


巴山轮和莫干山会议有大缺陷 

        社会保障本来在计划经济下叫劳动保险,从覆盖面来看,它是所有的城市里边的人基本全覆盖的。在改革开放初期,文化大革命中我们就取消了这个,变成企业自保了,但是企业并不是独立核算的,亏盈都是国家包的,所以还可以。

        等到把企业推向市场,变成独立核算的时候,企业自己包这个社会保险就变成企业保险了。改革初期出现很大问题,很多企业养老金发不出去,医疗钱报不了,就引起很多事情。

        【上世纪90年代初曾经掀起了一场轰轰烈烈的国企改革“砸三铁”运动。“三铁”,指的是“铁饭碗、铁交椅、铁工资”。在改革的阵痛中,国企确实卸下了很多负担,轻装上阵,向着市场化的方向前进了一大步,但这场改革也随之产生了新的问题。】

        那时候对于养老保险、社会保障问题关注得不够。你现在看80年代经济体制改革那些论文,那些文章,包括什么我们大家都说的评价很高的,“巴山轮会议”、“莫干山会议”,你看看这俩会议上,就没有谈社会保障的。这么重大的问题它没有谈,但当时有当时的历史条件。但是作为一个搞劳动经济研究社会保障的人,我说这是巴山轮和莫干山会议的重大缺陷,这也是造成我们后来经济这条腿长、社会这条腿短的一个理论上的不足。

        但是后来实际问题暴露出来了。改革的进一步深入,那不要闹事嘛?对不对?这样的事情全国各地都有,不光东北,后来我到西部去调查,那些资源枯竭性城市也有。这样中央逐步引起高度重视,就开始建立社会保障体系。

        十四届三中全会就明确了,社会保障体系建设是中国社会主义市场经济体系的五个子体系中的一个重要的体系,从那儿以后我觉得社会保障体系的建设走到正轨上来吧,被重视了。

        当时在这方面没有经验,我们搞社会主义市场经济,究竟是又把国外的列宁搞的那一套,叫国家保障的这张保障体系给打碎了。怎么样建立一个新的这样一个体系?这还有一个摸索的过程。现在取得的巨大成就,就是我们构建了一个世界上最大的社会保障网络,当然我们人口本来就最多,对不对?但是你基本上都覆盖了,你就是世界上最大的社会保障网络,养老、医疗、失业这些险种都全了,都聚全了,应该说什么生育和卫生现在合在一块儿了,总体来说我们这个叫“五险”,社会保险。

        医疗保险基本上做到全覆盖,养老保险也基本上叫全覆盖,因为我们后来又建立了城市居民的养老保险、农村居民养老保险、城市居民的医疗保险,这个覆盖面就很大了。


过去看有没有,现在看公不公 

        但是我们目前面临的最大的问题是社会保障体系的碎片化或者各个制度之间的不够衔接,为什么会出现这个问题呢?我们一开始建立社会保障制度的时候,并不是从构筑一个全民的社会保障网络的角度出发的,而是作为国有企业改革的配套措施提出来的,就是要推进国有企业改革。我们很长时间是以国有企业改革为中心环节嘛,对不对?这个对,因为我们当时面临的是这个问题。推进国有企业改革,很多国有企业改革,养老金发不出去,医疗保险报不了,职工不就到政府闹事嘛,企业影响生产啊。后来发现社会保障这条轨没有铺好,国有企业改革你推进不了。

        比如说企业破产了,职工养老谁负责,医疗谁负责,你总得搭一个社会保障网吧。但是当时我们《人民日报》的文章,90年代都写着“社会保障制度是国有企业改革的重要配套措施”,这就认为把社会保障地位提得很高了当时。但是这时候你就没有顾及到非国有企业其他人的社会保障制度,我们分项建立的。比如养老,企业是一套,机关、企业单位是一套。那么现在呢,农村是一套,当然有一个不平衡,社会本来就是不同的群体,但是应该说如果一开始的时候就是从构立一个全社会的保障网络出发,考虑到之间的衔接就要好得多。

        但是我们这个改革就是这么一个进程,它的一个历史过程,就是从国有企业的配套措施改革,一直到2003年科学发展观提出来,才提出一个全民的社会保障网络。那么已经形成的利益格局要调整、协调、平衡他们之间的待遇、缴费什么,到目前我认为也没有完全地协调好,这还是一个很大的问题。

        当很多群众没有社会保险的时候,他会说为什么那些人有保险我没保险?对不对?当大家都基本有了保险的时候,他的问题就变了,为什么他的保险水平是这样,我的保险水平是那样,就是公不公的问题变成主要问题了,不是有没有的(问题),过去主要是有没有,现在是公不公,问题转了。

        这方面我们也做了很多的工作,比如说像企业职工养老保险和机关事业单位养老保险,搞了多少年双轨制,我从1996年就提出来双轨制是不行的,但是并轨以后,群众仍然还有不满意的地方,这些问题还需要我们进一步地去解决。像职工养老保险的个人账户,还有职工医疗保险的个人账户,究竟往下怎么处理,理论界争论很大,部门之间也不一样,这些问题还都有待于实践的探索和进一步的研究。不是说就完美无缺了,不是那样的,面临的问题还是很大,有的问题应该说是很紧迫的。


地方政府也不能直接配置资源 

        社会保障、税收政策,这都是政府应该做的。一步步做了不少工作了,但是现在面临的问题还很多,还需要好好做。还有我们刚才没有谈到的,像教育这些问题,政府需要做的还很多。环境保护,对不对?这方面问题还很多呢。所以要更好地发挥政府的作用。

        政府的作用不是政府直接去配置资源。地方政府的GDP竞争怎么看待?实际上你要理顺政府和市场的作用,地方政府是不是政府啊?它也不能直接配置资源,直接组织项目,直接搞经济生产,对不对?但我认为这个问题至今也没有很好地解决,所以十九大报告里面,还把这个问题又进一步地又提出来了,还要进一步解决。

        有些学者,对于地方政府直接参与经济竞争给予很高的评价,包括外国一些学者。当然我认为这也一个历史发展阶段性,到现阶段,应该坚决地制止地方政府的GDP竞争。

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