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王新梅:老龄化加剧下的公共养老金余额储备
  作者:王新梅 时间:2018/5/9 22:08:15 浏览量:568

一、中国的公共养老金余额储备的现状

中国的公共养老金余额储备(包括个人账户的缴费部分)到2016年底为止为4.3965万亿,相当于当年养老金支付总额的1.3倍,相当于GDP5.913%。全国社保基金的累积余额为2.042万元,相当于GDP2.96%。二者合计相当于当年养老金支付总额的1.89倍,GDP8.87%。在过去20多年中,中国的这个余额储备一直在增加。按照目前的养老金制度设计的理念,这个增加的趋势还将持续一些年。但是,这笔庞大的基金的保值增值问题,一直是困扰中国养老金制度的一个大难题。一些学者轻易地把投资到资本市场作为解决这个难题的手段。但是,基于全方位的对世界各国的公共养老金余额储备的现在及未来状况的考察,笔者发现只有极个别的国家通过壮大公共养老金余额储备来应对老龄化问题,因此,中国没必要被余额储备的壮大和保值增值问题所绑架。

中国建立公共养老金余额储备的目的有两个:一个是用于缓解百姓对个人账户的空账的忧虑,一些专家解释说这个额度基本上等于空账的额度;另一个是应对未来人口老龄化高峰到来时的支付压力。

对于第一个目的,现在我们已经得知,公共养老金的筹资模式没有必要采用积累制时,并且企业职工基本养老保险已经在转为名义账户制的情况下,没必要再积累庞大的余额储备来缓解百姓对于个人账户的担忧。政府转而需要向百姓解释说,发达国家的公共养老金都是现收现付制,现收现付制的含义本身就是空账,即由当代的年轻人来抚养当代的老年人。那么只要国家不灭亡,国家的经济增长状况平稳,就不存在不能支付养老金的问题。问题的核心,不是个人账户是空还是实,而是未来国家的经济发展能否有一定的速度并平稳。

对于第二个目的,我们首先比较一下全球性人口老龄化进程中世界各国老龄化的程度,然后看看都有哪些国家在用余额储备来应对老龄化。

国际国币基金组织等国际金融机构在做国际比较时,常常拿世界各地区的平均值与中国相比较,指出中国是世界上老龄化速度最快、问题最严重的国家,然后得出结论说,介于中国的情况的特殊性,为了老龄化问题,中国应该未雨绸缪,提前储备好基金。但是,根据联合国人口的老年人口抚养比的数据,我们可以得知,无论现在还是未来的2050年,中国都不是老龄化程度最严重的国家。另外,中国也不是世界上老龄化速度最快的国家。

二、世界各国的公共养老金余额储备

根据经合组织2015年的报告,34个经合组织国家中有18个国家没有公共养老金余额储备制度,其中,奥地利、捷克、德国、匈牙利、意大利、卢森堡、斯洛伐克、斯洛文尼亚、瑞士等国的人口老龄化程度,无论现在还是未来,都远比中国严重。他们提供给我们的启示是:应对老龄化并不是一定要储备养老基金才行,这一点与一直以来国内外的很多养老金专家提供给中国的建议完全不同。

16个有公共养老金余额储备制度的国家中,按照GDP占比来看,比中国高的国家仅有7个(具体是加拿大、芬兰、日本、韩国、瑞典、美国),另外还有7个国家的GDP占比都低于6%,一些仅是1-2%。因此,目前中国养老储备基金的规模在世界各国中已经属于相当庞大的了。但是与中国不同的是,这些国家的养老储备基金,基本上都是在高度经济增长期,由于经济增长速度快,公共养老金制度的收入大于支付而自然结余下来的,而不是像目前的中国这样,专门为了要应对未来人口化,而进行储备。在他们目前已经面临老龄化压力的情况下,这些国家都已经在使用这些结余基金,并且这些基金都将在未来的一定时期之内使用完毕。也就是说,他们是因为过去自然而然地有了这笔储备,所以就直接用这笔基金来应对老龄化问题了。当这些基金在未来使用完毕,而老龄化还将继续时,他们并没有打算再去储备基金。

例如美国的储备基金占GDP的比为16.2%,如果保持公共养老金的给付规则不变的话,这些基金将在1942年使用完毕。而1942之后,美国的老龄化问题还将继续持续。根据美国最大的养老金研究中心:波士顿学院退休研究中心的网页上的文章及对这个中心研究人员的访谈,美国的养老金专家们提议的各种应对措施,但是其中唯独没有提高缴费率来增加养老储备基金这一项。并且,美国的这个余额储备严格奉行只买非流通的国债的原则,与资本市场没有任何瓜葛。在笔者的访谈中曾经询问过:“为什么美国积极地劝说中国用强制缴费的积累制或增加余额储备来应对老龄化危机,而美国自己的公共养老金制度既不采用积累制,余额储备也与资本市场没有丝毫关系?”他们回答说:“政府的官员们担心资本市场的结果不尽如人意时,他们的职位就保不住了。”

达国家对于官员和学者的言行的问责机制比较健全。例如,在对高山憲之教授的访谈中得知,日本在福岛海啸之后,对于当初主张核电站没有什么危险的学者的研究经历进行了追查。结果发现一些人的科研经费来自于核电站公司,这些人都受到了严厉的处分。

三、中国可否向加拿大学习?

发达国家中加拿大可以说是一个特例。加拿大的人口老龄化问题比较轻微。他们在过去已有的结余的基础上,略微提高了一点缴费率,把储备基金壮大了一些,并把这些基金面向全球进行了投资运营,其收益率状况良好。在201712月于中国社科院人口所举办的围绕高山憲之教授、辽宁省原副省长刘克崮、中国人民大学的董克用教授等的座谈会上,大家讨论了中国是否可以考虑向加拿大学习?把投资周期放长以后,是否足以避免资本市场的波动,从而保证稳定的收益?

高山教授回答说:的确在过去的20年里,加拿大的这个基金的收益状况不错,但是并不能保证在未来50年里收益一直不错;加拿大成功的另一个因素是这个基金的运营完全切断了来自政府官员的干扰;保障基金不成为某些政府官员和基金公司等利益集团牟私利的工具,是成功运营的必要条件,但是不知中国能否满足这个条件;另外,加拿大是一个小国,中国是一个大国,基金过于庞大时,赢利会变得困难;日本也遇到了基金过于庞大的难题(其占GDP的比为26.8%),因此,不得不总是悄悄地进行投资。

实际上,即使在发达国家,想确保公共养老保险基金的运营不受政府官员的干预,市场上不出现金融欺诈也非常困难。例如在监管制度高度发达完善的美国和日本等,同样在2008年左右,发生了麦道夫事件和AIJ事件等,金融欺诈防不胜防。日本的AIJ金融欺诈事件,最终导致了日本政府在2013年彻底废除了日本最大的积累制养老金制度:厚生年金基金。日本总结的经验教训是,现在的金融技术高度发达,把代表日本最高水平的证券从业人员也给欺骗了。

对于政府官员利用职务之便谋私利的问题,日本有着深刻的教训,尽管相比于中国来说,对政府官员和资本市场的监管要严密完善得多,但是还是在把余额储备投资到社会基础设施的过程中,还是出现了政府官员因谋取私利而导致的巨额损失。所以,高山憲之指出,多数欧洲国家不建立公共养老金余额储备制度的原因之一是,从源头上不给政府官员的腐败留下任何机会;因为只要有官员们经手,防腐就会非常困难。

因此我们看到,世界范围内,不存在把加拿大作为样板,而广泛地采用这个模式养老金改革。反之,随着未来全球性老龄化的进一步发展,可以预见的是,世界各国中的没有余额储备的国家将继续没有余额储备,而有这个储备的国家,将随着时间的推移和对这笔基金的使用,储备会越来越少。

此处,值得注意的是,没有余额储备并非这个国家没有一点儿用于应对收缴波动的基金。只是因为这个波动非常小,多数欧洲国家规定只保留相当于1-2个月支付额的基金就足够了。日本比较保守一些,他们决定保留1年的量。尽管目前他们的储备量是4年的支付额,但是他们计划在未来100年过程中逐步使用完,减少到1年的量为止。

四、对策

这样,解决中国庞大的公共养老基金结余的保值增值问题的另一个出路,或者说是根本出路在于:中国也同样不用基金储备制度来应对老龄化问题,把储备只限定于应对短期的支付波动上。鉴于目前中国的这个基金的量已经达到了年支付额的1.89倍,所以中国已经没有什么必要再继续壮大这个基金,从而从困扰基金的投资运营的各种难题中解脱出来。

目前中国试图用庞大的养老储备基金来应对老龄化问题的举措,则起因于对于中国老龄化程度和储备基金制度国际比较方面的片面信息。在余额储备方面,只有个别的小国在尝试用壮大储备基金并投资到资本市场的方式来应对老龄化。而人口老龄化程度远比中国高的国家的公共养老金改革的基本策略是在现收现付制制度的基础上,提高缴费率、降低给付水平、延迟开始领取养老金的年龄、使养老金给付与预期寿命及经济增长状况自动挂钩。同时,这些国家中的绝大多数从来就没有过、未来也不打算有公共养老金的余额储备制度。

中国公共养老金制度从1997年起,一直被投资问题所困扰,一个是个人账户养老金的投资,一个是余额储备的投资。不投资的话,面临着巨额的贬值问题;投资的话,又担心资本市场的风险,毕竟2008年的金融危机及中国外汇储备投资中所遭受的惨重教训就摆在眼前。个别小国的一段期间的投资成功的经历,以及中国社保基金理事会在过去10多年中的良好的投资收益率,都远不足以佐证中国这样的大国,以及大规模的公共养老基金在未来一定可以成功。纠正改革方向,把公共养老金与资本市场的瓜葛彻底切断,选择一个理论上和实践中都能让百姓放心的、避免被“投资”问题折腾的制度模式,才能使中国公共养老金制度的顶层设计符合养老金的基本原理和国际养老金改革潮流。

但是,对中国来说,这可能不那么容易实现。巨额养老基金投资中伴随着的巨大的利益诱惑,使得相关的利益集团不愿意轻易放弃这样的机会。但是,公共养老金制度作为一个国家最重要社会资本和基础设施之一,其设计方向的选择,考验着一个国家高层领导人的治国理念和策略,其成败带给国家的影响远比芯片危机大得多。

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