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杨俊:走中国特色社保战略储备之路
信息来源:中国社会保障杂志   作者:杨俊 时间:2020/2/13 18:17:33 浏览量:50

        21世纪是人口老龄化的世纪,为应对传统养老保险制度面临的巨大挑战,一种重要的改革思路就是建立战略储备基金。经合组织(OECD)国家中有17个国家建立了养老储备基金,我国也在2000 年建立了以全国社会保障基金为重点的战略储备基金。回望近20年的发展,我国走出了一条有中国特色的战略储备基金发展道路,成就斐然,为世界范围内战略储备基金的发展提供了中国经验和中国智慧。

       老龄化催生战略储备基金

      根据联合国和世界银行的人口预测数据,世界人口中65岁及以上人口的比重在2050年将达到17%,是1950年水平的3倍以上。人口老龄化虽然是人类社会进步的标志,但对传统的养老保险制度亦形成了巨大的挑战,所以如何在老龄化的背景下改革养老保险制度是每个国家政府都需认真考虑的问题。

       传统的养老保险制度有两个特征:其一,政府对养老金水平事先承诺,其二采用现收现付模式。政府对养老金水平进行了承诺,但是人口老龄化导致缴费者少退休者众,在现收现付的收支模式下基金的收入增长滞后于支出的增长,从而形成了养老金支付缺口,制度的可持续发展令人堪忧。

       对养老保险制度的改革思路归纳起来有两种,一类是削弱(甚至取消)对养老金待遇的承诺。如瑞典1997年所建立的名义确定缴费制度(也称为名义账户制度),采用以收定支的方式,放弃了对养老金待遇的承诺,表面上可以实现收支平衡,但其代价是养老金待遇下降,从而难以被社会公众所接受。另一类则是建立战略储备基金,强化对现收现付制度模式的资金储备,化解老龄化高峰时期的养老金支出需要,从而保证制度的可持续发展。

        建立战略储备基金是一种积极的态度,国家以负责任的方式制订公共政策,更容易得到公众的认可和支持。从国际来看很多国家建立了战略储备基金,OECD的17个国家已经建立的养老储备基金占国内生产总值的比重平均为14.2%。这些养老储备基金的资金来源又可以分为3种:一是资源类收入,如挪威的战略储备基金就主要来源于石油收益;二是缴费收入,如日本的国家养老保险基金;三是财政收入,如法国的养老储备基金。

        美国在2000年由克林顿政府提出而建立“跨世纪遗产计划”,计划从 2001年开始,把未来15年中财政盈余的62%补充到养老保险基金中,估计在2015年时形成一个规模约为1.7万亿美元的储备基金,化解养老金缺口。新西兰政府在2001年通过了《养老金和退休法案》,建立了用于养老保险战略储备的“超级基金”,2001年到2030年是封闭积累期,从2031年开始政府从“超级基金”中提取资金用于养老金支出需要。法国政府在1999年出台了《法国社会保障筹资法》,建立了法国国家储备基金,计划从1999年到2020年间为该储备基金不断注资,使其规模在2020年达到1万亿法郎。爱尔兰政府在2001年建立国家养老储备基金,希望其可以分担养老金支付高峰时期三分之一的养老金支出,立法规定从2001年到2025年中对基金进行封闭管理,利用财政注资和基金自身的投资收益不断扩大其规模,2025年之后开始支付。

        然而,各国战略储备基金的发展却遭遇了各种困难。首先是战略定力和政策的连续性。美国在2001年小布什上台后马上调整之前的政策开始大幅度减税,财政盈余从2002年开始迅速转变为财政赤字,到2019年时美国国债规模已经超过了23万亿美元。克林顿所预想的1.7万亿美元的战略储备基金就成了空中楼阁。新西兰2009年新上台的执政党也决定停止注资,导致2018年“超级基金”的规模由最初计划的634亿美元下降到394亿美元。其次是宏观经济形势的变化。由于受到全球经济危机的影响,法国政府从2011年开始将战略储备基金用于其他政府开支,到2017年已经支取了171 亿欧元 ;爱尔兰政府在2009年将战略储备基金用于拯救银行业的财政危机,这些做法都导致战略储备基金背离了最初的功能。

       战略储备基金发展的中国经验

       2000年我国建立全国社会保障基金,专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充和调剂,是我国社会保障制度的战略储备基金,资金由财政注资(主要是中央财政预算拨款和国有资本划转)和投资收益构成。全国社会保障基金的积累规模在2001年为805亿元,之后稳步增长,到2018年底资金积累规模达到18105亿元,其中财政注资为9131亿元,占比50.4%;累计投资收入资金为8974亿元,占比49.6%。自成立到2018年,全国社会保障基金年均投资收益率为7.8%,超过通货膨胀率的水平近5个百分点,有效地实现了资金的保值增值。

        伴随着全国社会保障基金规模的不断扩大,相关的法律法规体系也在不断健全。2001年出台的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》和《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,对全国社保基金的筹资和投资两个最主要的资金来源渠道进行了规定 ;2006 年出台的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》和2016年出台的《全国社会保障基金信托贷款投资管理暂行办法》又扩大了全国社保基金的投资领域,使其投资方式更加多样;2016年的《全国社会保障基金条例》是关于全国社保基金的综合性规章;2017年国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》使得国有资本划转社保基金有了具体的实施办法,从而确保社保基金有了更加稳定的资金来源。

        我国的战略储备基金总体上运行稳定,为养老保险制度的长期可持续发展提供了充足的信心和支持,也初步探索出了一条战略储备基金发展的中国经验,其核心就是,战略储备基金的发展需要有战略判断力和战略定力。我国在世纪之交建立战略储备基金是重大的战略判断和战略决策,彼时正是养老保险制度改革的关键时期,而且受到外部环境的影响,养老保险基金当期支付亦面临一定的困难。在这样的时代背景下,基于制度的长期可持续发展建立储备基金,的确是一项具有长远战略眼光的重大决策。而10多年来,储备基金治理机制的不断完善和储备基金运行的总体平稳则体现了我国的治理优势和战略定力。具体而言,坚持党的领导、坚持长期规划、坚持战略决策不动摇是我国战略储备基金发展的根本前提,建立稳定的筹资来源和投资渠道则是确保战略决策落地的关键制度安排。

       深化改革点亮中国特色

       联合国的测算结果显示,2000年我国老年人口比重与世界平均比重大体相同,预计到2050年,世界老年人口的比重将上升10.8个百分点,而我国将上升21个百分点。面对老龄化对养老保险制度带来的巨大挑战,作为未来养老保险资金重要来源的战略储备基金,既要保持战略定力,也要深化改革,从而确保我国养老保险制度的平稳和健康运行。 

       首先,要将战略储备基金纳入养老金资产负债表的综合考量中,从而全面反映我国的养老金资产状况,稳定民众对养老金的信心。目前,对公共养老金唱衰者甚多,无论是转轨成本还是因为老龄化带来的未来支付压力,其关注点都在于养老金的负债,却忽视了养老金的资产。我国的养老金资产除了当期5万亿元的结余基金之外,近2万亿元的战略储备资金也是重要的养老金资产,而应当纳入养老金资产负债的综合考量中,从而增强民众对养老金制度的信心。 

        其次,要从总体储备的角度来确定合理的战略储备基金的规模。在基本养老保险制度中,基础养老金部分遵循现收现付的原则,而个人账户养老金和战略储备基金都是遵从积累原则的长期储备基金。因此,需要从总体储备的角度来平衡个人账户和战略储备基金的规模,如个人账户储备增加,则战略储备基金可适当缩小;而目前我国的个人账户主要承担记账功能,储备功能不足,因此仍需适当扩大战略储备基金的规模。

       再次,要进一步拓宽战略储备基金的筹资和投资渠道,并建立风险防控机制。在筹资方面,除了当前的财政补贴资金之外,还要落实国有资产划转的工作,同时考虑将土地收益的一部分作为战略储备基金的新来源。在投资渠道方面,除了现有的资本市场之外,可以借鉴新加坡公积金的投资经验,将更大比例的基金用于基础设施建设等方面,尤其是医疗卫生设施、养老机构建设等领域,从而既发挥了其对养老保险基金的财务支持,也为社会福利事业硬件设施的改善提供了支持。与此同时,在全球资本市场风险不断提高的背景下,要建立储备基金投资管理的风险防控机制,通过对冲等现代金融手段,确保战略储备基金长期的投资回报率。 

       最后,随着我国人口老龄化高峰期的临近,要从重视筹资和投资向兼顾资金筹集和资金使用转变。未来若干年后,战略储备基金将从储备期进入到试用期,因此要加强储备基金收支的精算研究,并在此基础上明确战略储备基金的封闭期和积累目标。建议战略储备基金的封闭期截止于2030年,之后进入支付阶段。并建议以保证未来30年的养老保险基金收支平衡为目标,测算每年需要的战略储备基金的积累规模。根据笔者的测算,战略储备基金占国内生产总值的比重应达到5%,再配合基本养老保险基金的积累,总计达到约占国内生产总值11% 的积累规模时,就可以较好地保证未来30年的养老保险制度的收支平衡。

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